温家宝总理在最新一期《求是》杂志发表了名为《中国农业和农村的发展道路》（以下简称《道路》）的文章。在谈到城镇化问题时明确提出：“要充分考虑农村转移人口的当前利益和长远生计。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利，应当让他们带着这些权利进城，也可以按照依法自愿有偿的原则，由他们自主流转或处置这些权利。”

理论界和实务界在农民土地权利定位问题上长期存在分歧，关于农民进城后承包经营权和宅基地使用权是否应该交还集体就有两种相反的看法，其实质差异在于将这两种农民的土地权利看作是福利性质还是物权性质。而关于农民的土地权利是否应该承担基本保障功能，其流转是否应该受限，也有截然不同的主张。这些问题缺乏定论并非理论上讲不清楚，更多的是政策导向。

《道路》对此都给出了清楚的答案，农民的土地权利是物权性质，要给予最大的保护，如何利用这些权利由农民自己做主。与此对应，《道路》一文还论述了“建立健全农村社会保障制度，消除农民后顾之忧”的问题，把土地上捆绑的基本保障功能去掉，由国家承担，使得土地还原为纯粹的生产要素。

农民土地权利得以严格保护，不仅具有广泛的法律与社会意义，也包含着深刻的经济内涵。提高经济运行效率需要一个长期稳定的预期，稳定的土地财产权，为农民更灵活地运用自己掌握的土地资源、提高整体的土地利用效率奠定了坚实基础。《道路》指出了这种可能性，但保障其实现还需要加强制度建设，最重要的是放宽农民土地利用上的限制，给出更灵活的途径。

承包经营权相对简单，只需要改掉当前要求农民进城后交还权利的规定，严格执行用途管制，允许在农业用途上自由流转即可。农村闲置的宅基地如何流转才是重点所在。

不管是农民进城还是继承家产都会形成宅基地闲置的现象。每年上千万农村人口向城市的净转移就会产生大量闲置宅基地。当前法规对于宅基地处置方式一直缺乏开放的思路，一方面没有要求交还，村庄的人情伦理也难以强索，另一方面又限定其流转方向，除流转给本村人口外，三令五申不允许城镇居民购买农村宅基地。一来农村人口净减少，二来农村新增人口可无偿获得宅基地，三又限制外来购买，必然造成宅基地流转上有供应无需求，导致农村宅基地“人减地增”的怪现象。

宅基地利用并不涉及用途管制问题，已经是存量的建设用地，利用起来应该更方便，偏偏大量产生闲置现象，根源就在于宅基地流转政策的限定。如果以土地集约利用作为土地利用的第一原则，如果以提高农民收入、保护农民权益为农村建设的基本原则，无疑都要求改变当前限制宅基地流转的政策规定。有的地方已经在尝试，首先允许闲置宅基地退回集体建设用地，然后通过集体建设用地流转的方式进行流转，并要求把一部分利益返还给退出宅基地的农民作为补偿。在这种本可直接交易的事情中，政策带来的交易成本无疑很高。

而且，集体建设用地流转政策始终明令禁止用于房地产开发，即便是由闲置宅基地腾退而来的。其原因要从地方政府担心影响其土地出让收入来找。占用耕地开发房地产有违用途管制，但在集体建设用地上建住房为何以“小产权房”而禁之，就难以理解。肯定不是由于这些用地存在物理上的缺陷，毕竟一些完成不了保障房任务的地方已尝试利用集体建设用地来建设保障房，惟一能得出的结论就是不合理的政策限定。

《道路》强调保护农民土地权益是走出了盘活农民土地财产的第一步，接下来要用更开放的思路来放活土地的利用途径，让农村土地在更广阔的空间里流转起来，为农民带来更真实的利益。