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首页 >>> 特刊七版
杭州市建立开发边界 实施管理机制的实践和探索
 
  来源:中国建设报     2017-01-10
 
 

杭州市是住房城乡建设部与国土资源部确定的城市开发边界划定试点城市。杭州结合城市总体规划修编工作,划定了城市开发边界,并制定了城市开发边界实施规划,开发边界的长效管理机制正在逐步建立和完善。

以空间一张图为目标,坚持于法有据、多规融合划定城市开发边界

结合近年来杭州市人口和建设用地增长、乡村地区发展、生态空间保护等实际情况,坚持从统筹城乡空间全域管理的视角来开展开发边界划定工作。通过划定城市开发边界,锁定城市发展规模,引导城镇空间合理布局、有序拓展,健全对乡村地区开发建设的管控,加强对生态开敞空间的有效保护,从而实现统筹城乡空间的全域管理,促进市域统筹协调发展。

依法依规梳理空间管制要素,叠合落实到空间上。杭州市把划定城市开发边界作为总体规划修改的重要内容,作为城市空间布局和基础设施布局的基础性依据。在划定的过程中,坚持于法有据、空间落实、多规融合、简便易行。各相关责任部门通过解读《基本农田保护条例》、《风景名胜区条例》等相关法律法规、技术规范和法定规划有关空间管控的要求,共梳理出18类空间管控要素,并借助GIS技术把这些要素逐一落实到空间上。

整合各项控制要求,谋求“最大公约数”。针对各空间管控要素在空间一张图叠合中暴露出的矛盾和冲突,按照“低控制要求”服从“高控制要求”的原则,一是整合,通过部门协商、市区联动,认真细致地统筹整合,谋求空间管控的“最大公约数”;二是优化,遵循人口和经济活动的发展规律,兼顾基础设施建设的效益,对控制界限适度优化。在明确适建区、限建区和禁建区的基础上,确定城市开发边界的界线,把开发边界与“三区”管制融为一体。城市开发边界内是适建区,主要为集中的城镇开发建设空间,占杭州市区总面积的35%,按照城市建设用地分类标准,依法依规实施用途管理。城市开发边界外是限建区、禁建区,主要为水源保护区、农田、湿地、生态公益林等类型的生态开敞空间,还包括村庄、零星的城镇建设用地。限建区、禁建区分别占市区总面积的10%和55%,以保护生态基质空间为目标,实施适建性管理。

结合影像判读和实地核查,建立边界外“现状建设档案”。杭州市政府组织相关部门和各区政府,通过遥感影像初查和实地核查,对开发边界外土地开发利用情况进行详细调查。通过对开发边界外的遥感影像判读,共发现200多块连片开发建设的图斑。由规划部门牵头,对这些连片现状图斑进行实地核查,核对每个斑块的信息使用功能、审批情况等信息,形成汇总图斑建设情况的“一张表”、规划许可情况的“一个文”和交通市政基础设施建设情况的“一张图”。

制定实施方案,提出分类治理措施,加强开发边界实施管理

2016年1月,国务院批复同意《杭州城市总体规划(2001~2020年)》(2016年修订),要求杭州要落实好总体规划确定的城市开发边界,加强边界管控,促进城市紧凑布局。杭州市按照国务院批复要求,认真制定开发边界实施方案,研究建立长效管理机制。

制定城市开发边界实施规划,明确分类治理措施。杭州市制定了《杭州城市开发边界实施规划》(以下简称《实施规划》),提出坚持依法依规、分类治理、循序渐进原则,对开发边界外空间实施分类治理。既要强调保育生态基质空间,留住青山绿水,保障城市生态安全,也要保障居民日常生产生活的基本需求。首先是做好开发边界外现状建设用地的治理工作。原则上对禁建区、限建区内的违法建设(村庄、非村庄)一律予以拆除。对禁建区、限制区内合法的村庄建设,分别采取逐步搬迁、保留存量、控制增量等措施;对非村庄建设,分别采取逐步搬迁、保留存量和逐步缩减等措施。《实施规划》对边界外的限建区、禁建区明确了“责任清单”、“负面清单”,作为今后相关规划编制和管理的依据。对边界外地区也明确了村庄长效管理、市政基础设施、郊野公园规划建设等要求,使边界外地区成为城市功能的重要组成部分,促进城乡统筹协调发展。

结合专项行动,有序推进边界外的分类治理。结合杭州“三改一拆”专项行动,全面清除未经许可的非村庄类建设,逐步清理禁建区内的建设。对允许保留的村庄和非村庄建设明确开发强度减控目标和实施步骤等管控要求。借鉴近年来杭州城中村改造中“一村一方案”和“一村一策”等经验做法,按照项目所在地块对应的保护控制要求进行整治,完善功能,提升品质,亮出特色。

出台考核办法,加强边界实施管理考核。市政府要求各区以《实施规划》为依据,分年度制定辖区开发边界实施年度行动计划,并严格按照计划推进边界外治理。为确保工作实效,杭州出台了《杭州市城市开发边界实施管理考核办法》,对各区开发边界实施管理工作进行专项考核,确保各项措施落到实处,边界外空间治理取得实效。

推进开发边界管理立法,建立管理长效机制。杭州正在研究起草《杭州市城市开发边界管理条例》。通过条例进一步树立城市开发边界的权威性和严肃性,明确开发边界内、外开发管理的互动机制,明确社会各界参与开发边界实施与监督管理等内容。开发边界外除最基本的限建与禁建要求外,水源保护、基本农田保护、湿地保护、行滞洪区的控制以及地质灾害易发区等区域还有特定的保护要求。一要明确这些保护要求的区块边界;二要明确准入要求,积极与现代农业、生态旅游等功能相融合;三要结合杭派民居建设,加强对村庄景观与风貌建设的引导。为有利于规划实施,加强图斑核查和长效管理,以地理市情平台为基础,积极推进多规融合平台建设。

经验与体会

领导重视,部门和基层政府紧密协作,注重公众参与。杭州市领导高度重视开发边界划定和实施管理工作,在划定工作开展之初成立了课题组,专题研究开发边界划定方法和实施管理对策。《实施规划》制定过程中,市主要领导和分管领导多次听取专题汇报。浙江省住房城乡建设厅和市人大、政协等领导对杭州开发边界管理工作高度关注,多次批示、调研听取工作情况汇报。在具体工作开展中,市级各部门、基层政府坚持多规融合理念,紧密配合,团结协作,确保开发边界管理工作有序高效推进。边界的划定和管理注重公众参与,通过专家咨询论证、公众意见听取等多种方式听取各方意见,在全市层面对开发边界管理形成良好的共识。

放眼长远,坚持城乡统筹发展。杭州始终坚持绿水青山就是金山银山的发展理念,始终认为划定开发边界是运用“留白”来保障城市可持续发展。城市开发边界不但不会禁锢城市发展空间,而且还会促进边界内空间高效集约利用和边界外地区的保护,从而实现全域城乡统筹协调发展。

关注实施,注重建立长效管理机制。划定城市开发边界仅仅是这项工作的开始,开发边界能否发挥其应有的作用,关键还在于实施。在开发边界划定成果获国务院同意后,杭州就开始积极推进边界实施管理,将工作做细做实。真正做到有计划、有行动、有指导、有考核,并且通过立法、平台建设等工作探索和实践,努力建立和完善城市开发边界管理长效机制。

杭州的城市开发边界划定和实施管理尚在不断完善中,杭州将认真贯彻落实中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神,加大改革创新力度,学习兄弟城市先进经验,结合城市“双修”等具体工作,推动规划工作转型,在更好地发挥规划统筹引领方面做更多的探索工作。

杭州市规划局