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首页 >>> 特刊七版
让PPP在阳光下发展
——《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》评述
 
  来源:中国建设报     2017-04-14
 
 

日前,财政部发布了《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(以下简称《PPP信息公开管理办法》),作为2017年财政部的第一号文件,其体现了财政部对于加强和规范PPP信息公开工作的决心。

《PPP信息公开管理办法》评述

首先,《PPP信息公开管理办法》的出台具有重要的现实意义。从2014年PPP模式在我国开始推广以来,随着PPP项目数量不断上升、落地速度不断加快,由于PPP项目信息缺失或信息不对称所导致的政府监管、市场环境营造、公众知情权保障等问题越发凸显。《PPP信息公开管理办法》出台的目的就是为了加强和规范PPP信息公开工作,通过对于PPP项目各参与方行为的有效监督和约束,保障公众知情权,促进PPP市场公平竞争、规范发展。

其次,《PPP信息公开管理办法》是落实PPP信息公开制度的重要举措。国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中就已指出,推广PPP模式要坚持公开透明的基本原则,实行阳光化运作,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息。之后,财政部又发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(以下简称“财金166号文”),通过建立国家PPP综合信息平台为PPP信息公开制度的推广奠定了基础。而《PPP信息公开管理办法》无疑是在前两个政策基础上的又一次巨大突破,也宣告了PPP信息公开制度的全面落实。

再其次,《PPP信息公开管理办法》是保障公众知情权的有力手段。推动PPP信息公开是规范PPP项目运作、转变政府职能、实现信息对称管理、提高公众参与度管理的重要手段。而《PPP信息公开管理办法》的出台为公众充分掌握项目动态、了解项目信息、实施跟踪项目进展提供了渠道,在保障公众知情权的同时最大化地提高了公众参与监督管理PPP项目的积极性,也为促进PPP市场科学、规范和可持续发展寻求了新的途径。

最后,从主要内容来看,《PPP信息公开管理办法》共5章21条,其具备以下特点:一是信息公开的适用范围与财金166号文相衔接;二是信息公开的编制体系遵循财金113号文的规定;三是依据信息本身的性质与敏感程度,《PPP信息公开管理办法》将信息公开的方式分为即时公开和适时公开两种方式;四是信息公开的监管力度进一步加大。

对《PPP信息公开管理办法》的进一步思考

一、促进政府提高项目质量,遏制项目建设不良现象。

《PPP信息公开管理办法》出台的初衷在于通过给予社会公众更多的知情权,使得PPP项目每一个环节都能受到公众的监督和审视,从而促使政府提升项目识别、准备、采购、执行和移交过程的质量,特别是有利于项目前期工作的优化以放缓项目的推进速度。

项目准备阶段对项目交易结构(含投融资结构、回报机制、相关配套安排)、项目产出说明和绩效标准、风险分配框架、核心边界条件、合同体系和监管体系等内容的公开,使得名为PPP实为拉长版BT项目以及其他明股实债等假PPP项目无处遁形。又比如,项目采购阶段对响应文件评审报告中专家组评审结论性意见、评审专家名单以及确认谈判工作组成员名单的公开,都是为了防止采购腐败、利益输送等乱象的产生。

二、为社会资本创造新的机遇,提出更高要求。

PPP信息公开机制的建立无疑使得社会资本能够更加便捷地获取项目关键信息和政府审批文件。在实践中,社会资本经常为无法及时获得政府授权文件和项目可行性报告(包括全套支撑性文件)及批复文件而使得项目谈判陷入僵局或者只得在PPP项目合同中约定将其作为合同生效的条件之一。如今,这些作为项目识别阶段政府方就应当主动进行公开的内容,大幅降低了社会资本和政府间的沟通成本,为双方建立长久的合作信任关系打下了基础。

另一方面,PPP信息公开机制的建立在提高社会资本参与PPP项目积极性的同时也对社会资本方提出了更高的要求,因为社会资本方不仅是信息的获取者也是信息的提供者。在项目执行阶段,《PPP信息公开管理办法》规定了需要对项目公司设立情况(设立登记、股东认缴资本金、资本金实缴到位情况和增减资情况)、项目融资情况(融资条件、融资金额和融资交割情况)、项目建设情况(施工手续办理情况、建设进度、质量和造价等)、项目运营情况、绩效监测报告以及中期评估报告,甚至是项目公司财务报告(收费、政府补贴、资产负债等)进行公开,这些要求将在对社会资本带来新的压力和挑战的同时,促使社会资本认真履行合同约定,不断提升项目运营质量,同时也向市场释放了只有优质社会资本才能在“阳光”中存活的信号。

三、增强金融机构信心,改善项目融资困境。

一直以来,中央政策都在积极引导金融机构开展符合PPP模式特征的金融创新服务,拓宽项目融资渠道,积极为PPP项目提供融资支持。但在实践中,由于PPP市场的不透明,导致多数金融机构处在观望的态势或是仍然延续过去项目融资的思路,要求政府给予固定回报或回购安排的承诺,这些都间接造成了PPP项目融资难的困境。

而《PPP信息公开管理办法》的出台,意味着能够让金融机构及时获取项目信息,准确识别和控制项目风险,有助于金融机构在参与PPP项目初期就能对项目整体有准确的判断。特别是识别阶段应公开的物有所值评价报告、财政承受能力论证报告以及本项目和年度全部已实施和拟实施的PPP项目财政支出责任数额、年度预算安排情况,执行阶段应公开的本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算都是金融机构作为项目融资审查必不可少的基础文件。这些都为金融机构参与PPP项目增强了信心、降低了准入门槛,突破了项目融资难的瓶颈。

四、初步与国际接轨,未来任重而道远。

《PPP信息公开管理办法》的出台,标志着PPP信息公开机制在我国初步建立,对于推动PPP项目的规范化发展和PPP市场的健全完善具有重要意义,切实做到了让PPP能够在阳光下健康发展、让PPP乱象在阳光下无处遁形。但同时也应当认清,与英国、加拿大、韩国和日本等其他PPP应用相对成熟的国家以及世界银行等国际组织的PPP项目信息公开制度相较,我国尚处于初级阶段,还有很长的路要走。

(作者单位:北京市中伦(上海)律师事务所)

孟奕 周兰萍