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首页 >>> 市场六版
浅析轨道交通TOD模式土地使用权获取方式
 
  来源:中国建设报     2017-06-02
 
 

轨道交通项目投资大、运营成本高,仅依靠票务收入远远不能平衡投资运营资金缺口,因此国内部分城市开始探索TOD(以公共交通为导向的开发)模式,以期将轨道交通对沿线土地价值的外部提升效应内部化,以助平衡资金缺口。

TOD模式起源于美国,是一种新城市发展理念,一方面通过轨道交通与新城区在规划和建设层面的互动结合,做到同步开发,有效引导中心城人口、产业向新城区转移,加快新区的城市建设;另一方面则以轨道交通车站为中心,进行高密度的商业、写字楼、住宅等综合开发,使周边土地价值最大化,实现1+1>2的效应。

TOD模式在国内推广和应用的关键在于土地使用权如何获取,受限于我国的土地政策,可操作的土地主要集中在车辆段、停车场及车站周边。此类土地获取的方式有3种:

作价出资,即政府以土地使用权的评估值作为资本金注入市属地铁集团,由其以此为依托进行轨道交通建设融资,并用物业开发收益偿还债务融资、平衡运营缺口。

协议出让,本质上与作价出资有些类似,即政府通过出台办法或会议纪要的形式,将相关地块的土地使用权协议出让给市属地铁集团,由其进行建设融资和物业开发。

附条件“招拍挂”,即政府在招标公告里要求“参加竞投的主体资格,要具有地铁线路及其附属设施建设运营管理及相关土地利用的能力,并拥有建设一条以上地铁线路的经验”,最终实现了线路运营和上盖物业开发主体都是一家公司,既确保地铁建设和运营安全,也实现资金平衡,降低政府补助负担。

当前,随着我国对PPP模式的推广力度日益加大,越来越多的轨道交通项目采用PPP模式运作,但上述3种土地获取的方式对于轨道交通PPP项目的操作来说,严格意义上仍存在一些局限性。

就作价出资来说,虽然相关法律法规看似对作价出资放宽了门槛,但明确要求仅局限于不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场和公共租赁住房两类项目。很明显,严格来讲,轨道交通车辆段、停车场及车站周边的综合开发地块并不属于政策允许的范围。

就协议出让来说,《节约集约利用土地规定》要求“……国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地,实行有偿使用。具体办法由国土资源部另行规定……经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格。”因此,协议出让并不能适用于轨道交通的综合开发地块。

就附条件招拍挂来说,虽然其符合国家对土地使用权的相关规定,但在实操层面却又存在几个问题:

PPP项目公司的开发资质无法承担相应开发体量。根据《房地产开发企业资质管理规定》的相关规定,PPP项目公司在开发前仅能获得房地产开发企业暂定资质,且“从事房地产开发经营1年以上、已竣工的建筑工程质量合格率达100%”才能申请四级资质。而不同省市对不同资质的可开发体量有不同规定,以湖南省为例,其要求“四级资质企业、暂定资质企业,同期开发的总规模可以承担建筑面积5万平方米以下的综合开发、小区土地开发、房屋及基础设施和配套设施的开发经营业务”。而一般轨道交通场站的可开发建筑面积都往往超5万平方米。

同时,虽然国家一直提倡实施轨道交通导向型土地综合开发,且业内一直呼吁统筹考虑轨道交通建设及场站地块开发,但目前也只有铁路PPP项目进行了放开,可以通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。可以说,轨道交通PPP项目的线路建设及场站开发一体化尚遥遥无期。基于此,笔者结合相关经验,建议政府若打算应用TOD模式,对轨道交通PPP项目,不妨采用如下几种方式:

采用作价出资的方式,将相关地块的土地使用权作价于市属轨道集团,由其进行公租房、保障房或养老设施建设,既符合国家要求,也可以解决市民的居住需求。但PPP项目公司的资金缺口,则需要财政单独补贴。

采用“协议”出让的方式,通过挂牌、由市属轨道集团以底价或起始价获得相关地块的土地使用权,并将开发、相关收益上缴财政,财政根据绩效考核给予PPP项目公司补贴,以实现项目的资金平衡。

采用附条件招拍挂方式,对竞买人进行充分摸底后设置相关条件,并对PPP项目公司股东未竞得地块时线路运营和物业开发的配合事项进行充分论证和说明,保证运营安全。若PPP项目公司股东竞得地块,则其缴纳土地出让金,通过开发收益达到资金平衡;若PPP项目公司股东未竞得地块,则由最终竞买人缴纳土地出让金,财政再通过置换将土地出让收益补贴于PPP项目公司,以平衡资金。

采用“协议”出让或附条件招拍挂方式,若PPP项目公司股东并未竞得土地使用权,政府财政仅能获得相关地块的土地出让金,而二级开发收益却由市属轨道集团或最终竞买人获得,即轨道交通带来的土地提升外部效应并未由政府财政最终享有,而其需继续对PPP项目公司进行补贴,这并不划算。因此建议政府在选择操作方式时一定要明确采用TOD模式的目的,若只是节约集约利用地块,则不妨采用作价出资和协议出让方式;若确实想通过TOD实现PPP项目公司自身的资金平衡,则推荐采用附条件招拍挂方式,且条件设置尽可能保证线路运营和开发主体统一。

贺磊 代悦