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解析采用PPP模式化解地方政府存量债务
 
  来源:中国建设报     2017-06-30
 
 

自国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与基础设施投资和运营”以来,政府和社会资本合作模式(PPP)在基础设施和公共服务领域得到广泛运用,“开前门堵后门”,在满足基础设施建设需求的同时,也防止了政府债务的快速增长。但是地方政府债务规模仍然较大,并未形成下降趋势。

如何化解存量政府债务,采用PPP模式是一条重要的可行路径。PPP模式有BOT(建设—经营—转让)、TOT(移交—经营—移交)、股权转让等多种具体形式,不仅适用于新建设施,也适用于已建设施。其中,由社会资本受让已建设施的方式,政府取得的转让资金可用于化解存量债务。目前推出的基础设施资产证券化,应该说也是一条可能的路径,但由于其实施时对资产质量要求严格,难以大规模推广。

运用PPP化解存量债务,重点需要解决地方政府经验不足的问题。笔者在为各级政府提供PPP项目咨询服务的过程中发现,作为基础设施建设和公共服务提供的新模式,各地政府对PPP模式的认识存在一定偏差,实践经验就更加缺乏。政府采用PPP模式如何能化解存量债务呢?

选择合适项目作为着力点

项目应属于PPP模式适用的领域,但并非必须在政府债务系统中。目前,相关部委发布的政策文件众多,PPP模式的应用领域也愈来愈广。笔者认为,从PPP的概念出发,基础设施及公共服务领域大部分类型的项目都是可以采用PPP模式的。如果这类项目已在政府债务系统中,则可以通过实施PPP直接化解政府债务;如果不在系统中,也可以用资产权益转让的价款偿还其他设施的债务。直接或间接均有助于化解政府债务。

项目应具有稳定经营收入和现金流。考虑到存量设施PPP项目没有新建项目的施工利润,社会投资人只能通过经营行为获得回报,项目有稳定的现金流方能吸引到社会资本。从长远来看,这类有现金流入的项目可以通过使用者付费额度的增加,真实降低政府在PPP项目合作期内的付费责任,而不仅仅是拉长政府的负债期限。

项目应具有一定的规模。由于存量PPP项目交易结构更为复杂、协调推进难度更大、运作周期更长,导致项目运作的前期成本较高,规模较小的PPP项目不具有经济性。

遵循先易后难的原则。有些建成设施由于土地权属不清、债权关系复杂、涉及大量人员安置等问题,短期内难以很快转化为PPP项目,而地方政府面临短期还债压力,急需还清利率高、近期偿付压力大的债务。此时就应该优先选择条件好、边界清晰、易成功的项目来实施PPP,从容易的项目积累经验后再尝试难度更大的项目。

根据项目情况灵活设计PPP具体模式

对于单体项目规模较大的建成设施,可以采用TOT方式进行PPP运作。政府将已建成设施转让给社会资本获得转让价款,并用于支付基础设施建设过程中形成的债务。在项目运营期间,根据项目特点,社会资本可以直接向使用者收费,也可以通过使用者付费+政府可行性缺口补助的方式获得回报。

对于单体项目规模较小的现有基础设施,应考虑采用同类项目或关联项目打包的方式,这种安排可以提高项目的吸引力,形成规模效应。

对于存在改造和扩建需求的建成设施,可以采用ROT(重构—运营—移交)方式运作,在TOT模式的基础上增加改扩建的相关内容,可以避免因项目改扩建而形成新的债务。

对于单纯由政府付费、无稳定现金流入的建成设施,可以采取与新建项目打包、搭配优质资源的方式运作,在提高项目吸引力的同时降低政府付费责任。

此外,对于新建但未采用PPP模式的基础设施,可根据项目特点采用BOT、BOO(建设—拥有—经营)等不同方式运作,规范项目投融资模式,避免新的政府债务产生。

政府提供必要的政策支持和组织保障

政策上予以倾斜,采取激励措施。存量项目采取PPP模式,涉及的政策比新建项目复杂的多,需要国资、税务、土地及其他行业主管部门在政策出台和理解上达成一致,也就是通常说的国资、政府采购、土地转让及工程招投标等政策的协调一致。

明确牵头部门和协调配合部门。在牵头部门的组织下,共同对区域范围内采用PPP模式化解政府债务的项目进行整体谋划,排定项目先后顺序,做好项目储备。

聘请专业机构开展项目运作。建议政府选择历史久、经验丰富、专业化、专家多及口碑好的咨询机构,由其对项目交易结构、运作程序、具体转让方式、税费筹划等进行合理设计,最大限度地降低操作风险,快速推进项目,解政府燃眉之急。

根据实施PPP项目的情况来看,PPP模式将是今后化解地方政府债务的必然选择,对PPP模式的合理运用应该引起地方政府的足够重视。目前,各地方在通过存量债务置换等方式化解债务,但不少地区的置换额度已快用完,建议地方政府利用好PPP这一抓手,合理化解债务。

 常庆海 郑天鹏