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PPP项目采购标的设置刍议
 
  来源:中国建设报     2017-07-28
 
 

PPP(政府与社会资本合作)模式自2013年大力推广以来,取得了良好进展。截至2017年3月末,全国入库PPP项目12287个,总投资额14.6万亿元,项目数和投资额较去年年末分别增长9.12%、7.93%;项目落地率为34.5%,较去年末提高了2.9个百分点。整体来看,PPP进入了一个高速成长时期。然而,在PPP如火如荼发展之际,各地PPP项目推进仍然存在很多难点,例如风险合理分配、回报机制设计、管理职责分工、采购标的设置、社会资本响应、保障政策制订配套等。其中,采购标的设置往往影响到PPP项目采购阶段和执行阶段的顺利推进,甚至在质量控制中也起到关键性的作用。本文将结合笔者实施多个PPP项目的经验,谈谈对如何合理设置PPP项目采购标的看法。

标的含义

广义的标的指合同双方当事人之间存在的权利和义务关系,它是合同成立的必要条件。标的种类总体上分为财产和行为,其中财产又包括物和财产权利,具体表现为动产、不动产、债权、物权等;行为又包括作为、不作为等。广义的标的一般包括合同标的、执行标的、法律关系标的和诉讼标的。在PPP项目实践中所说的标的通常是指合同标的,即合同当事人之间存在的权利义务关系。

PPP项目采购标的设置方式

PPP项目收入来源可分为政府付费、使用者付费或二者相结合的使用者付费+可行性缺口补助付费3种,不同方式项目的标的设置各有区别。

第一,在政府付费的项目中,根据付费的具体方式,标的可设置为可用性服务费总额与运营维护费总额,协议中还需同时明确相应的计算公式与调价办法,以便在竣工决算、审计、市场波动等条件触发调价机制后再行测算。其中,可用性服务费的支付方式可采用PMT等额法和“前低后高”法。运营维护费的支付方式则更为灵活,主要根据行业特征、项目自身条件、市场竞争测试合理回报率(如运营成本的8%)等因素计算,并结合考虑当地的财政实力。

第二,在使用者付费的项目中,最为普遍的做法是将公共产品的单价设为标的,这在较成熟的水处理、垃圾焚烧、收费公路、轨道交通等项目中运用较多。在该类项目中,可以将各边界条件集中反映到公共产品单价上,以“流量×单价”的方式计算支付给社会资本的金额。

第三,在两种方式相结合的项目中,对于使用者付费部分常采用“流量×单价”的方式;而对于政府付费的可行性缺口补助部分往往采用“可用性服务费+运营维护费”的方式。在采购评标时,对各类标的分别设置评分标准进行评比。

PPP项目采购标的设置原则

PPP中的最后一个P(partnership),代表了社会资本与政府公共部门的伙伴关系,要实现以最少的资源,提供最多最好的产品或服务的目标。社会资本以此目标实现自身利益诉求,政府以此目标实现公共福利和利益的最大化。为了保持伙伴关系的长久稳定,在PPP项目采购标的设置上需把握以下几个原则:

首先,社会资本有盈利但不是暴利。PPP的目标是政府公共部门和社会资本共担风险、优势互补,以提高公共产品的供给效率及服务质量。如果社会资本长期亏损,合作无法持续;如果社会资本的利润超出合理区间,公共服务价格过高也会引发公众不满情绪。因此,在标的额度设置时,要充分考虑双方利益,参考行业基准收益水平,既不能一味追求低价,也要对社会资本的投报额做出限制,达到各方均可接受的水平。PPP项目合作周期较长(一般10年以上),设置合理的调价机制成为必然的选择。在设置采购标的时,需充分考虑后期调价的可操作性,多采用可比性强、有官方数据支撑的指标作为调价依据。

其次,要求投标人对自己能够控制的内容负责。PPP项目无论采用何种方式设置标的,都应秉持一个原则,即 “要求投标人对自己能够控制的内容负责”。在合同范围内,只有投标人对自己能够控制的内容负责,才能实现充分竞争,保障项目全生命周期内的平稳运行。一旦标的设置的范围没有(完全)覆盖投标人在项目公司中的职责,投资人可能会获得超额利润,违背PPP项目的本旨。

例如,项目采购时,施工预算为10亿元,A企业报下浮率20%,B企业报下浮率18%,如果仅以“下浮率”作为评判标的,理应A企业中标。但以常见的BOT项目为例,由于投资人参与工程设计可影响施工预算,假设理想状态下该项目实际的结算价为7亿元,A、B企业各自在设计阶段施加影响,使最终结算价分别为9亿元,8亿元。那么,A企业收入为9×(1-20%)=7.2亿元;B企业收入为8×(1-18%)=6.56亿元。此时会出现“下浮率虽高,但实际结算金额更多”的情况。究其原因,就是对于投标人参与工程设计,在采购标的设置时未做出限制,导致了不合理局面的产生。

最后,重视约束性条文的设置。即使标的设置已经尽量做到科学合理了,但由于PPP项目“内容多、周期长”,在合作期内仍然有可能出现意想不到的情况,会导致需要对原先设定的标的进行调整。

例如,项目运营周期内,政府方以“项目公司”的名义争取到国家政策性低息贷款,按说政府付费理应随之减少,但投资人会以执行合同为理由拒绝降低付费。针对此类情况,应在合同中设置相应的约束条款“如发生以上情况,政府应将利息差在付费中相应扣减”。可见,为了保证项目顺利实施,合同中关于付费调整的条文约束是不可或缺的。这需要对项目实施中的各种情况加以归纳总结,不断完善。

综上所述,采购标的设置是PPP项目推进过程中尤为关键的一个环节。考虑到PPP项目的复杂性,建议根据不同的项目类型及条件,合理设置项目采购标的,方有利于更好地推进项目。

张若乔 周 沛