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西部城市也要谋求同城化
 
  来源:中国建设报     2017-09-07
 
 

区域一体化是城镇化进程中出现的一种城市与区域协同发展的空间演变过程,是世界范围内城镇化发展的新趋势。在这一趋势影响之下,我国部分城市开始逐步走向“同城化”的发展道路。但是,同城化现象主要出现在发达地区,西部地区由于地理环境等因素的制约,城镇化发展较为迟缓,城市间谋求同城化的案例相对较少。近年来,伴随经济全球化和区域一体化进程不断加快,我国经济发展的主要方式正在由行政区经济向区域一体化经济转变。

区域一体化最早是指区域经济一体化,后来不断发展演变为在经济、制度和城乡统筹等多方面的区域协作。现阶段一般认为,区域一体化是在区域内经济主体区位选择的基础上,通过产业部门调整和空间结构演化,增强区域经济协作,消除区域市场壁垒,促进区域空间整合,以实现区域设施同城化、市场一体化和城市功能一体化,在此基础上达到城市间利益的协同化,最终实现区域联动和一体化发展。

同城化是我国提出的“专有名词”。为数不多的同城化研究中,将同城化的概念定义为“两个或两个以上城市,因地域相邻、经济和社会发展要素紧密联系,具有空间接近、功能关联、交通便利、认同感强的特性,通过城市间经济要素的共同配置,使城市间在产业定位、基础设施建设、土地开发和政府管理上形成高度协调和统一的机制,使市民弱化属地意识,共享城市化所带来的发展成果的现象。”

改革开放后,区域一体化成为我国参与全球经济、实现市场化改革的重要手段。近年来,各级政府积极推进的以城市群为主要形式的区域一体化更是不断上升为国家战略。在这个大趋势之下,各领域纷纷提出趋于同城化的发展战略构想。同城化现象大都首先出现在大都市区中心城市和次中心城市之间,而中小城市往往“后知后觉”。但中小城市和小城镇作为未来中国城镇化发展的重点,正面临三大历史机遇。第一,大城市“城市病”问题突出,衬托出中小城市的比较优势;第二,国家宏观调控的稳增长和扩大内需的要求给中小城市的发展带来了千载难逢的机会;第三,西部地区中小城市的城镇化率普遍低于国家平均水平,城镇化发展的潜力较大,推动西部地区中小城市的同城化建设对于引导我国宏观经济的持续健康发展具有重要意义。

实践样本:

贵州省遵义市与原遵义县

2016年3月,国务院同意贵州省遵义市撤销遵义县,新设立播州区,并将原遵义县大部分城镇纳入播州区。自此,遵义市与原遵义县实现了市、县同城化整合,并促进未来遵义城镇群的构建。

市县分离下的城市问题

遵义市是贵州省下辖的地级市,地处中国西南腹地、贵州省北部。原遵义县为遵义市下辖的县级行政单位,县域东西北三面环抱遵义市区,县市两地呈相互依托之势。遵义市国土面积为30762 平方公里,市域东西绵延247.5公里,南北相距232.5公里。截至2014年年末,遵义市常住人口约615万人,全市城镇化率达到43%。

原遵义县全县国土面积为3367平方公里,县域东西长102.5公里,南北相距89.3公里,境内基础设施完善。截至2014年年末,原遵义县常住人口约93.9万人。

遵义市、县两地行政隶属、空间相邻,两地城市建成区南北一贯相通,交通来往频繁。

作为贵州省第二大经济增长极和遵义城镇群的核心,遵义市做大中心城区这一增长极核,进而提升中心城区对周边城镇的辐射带动作用。目前,遵义市中心城区所承担的不仅有行政职能,还包括生产制造、 生活服务和旅游休闲等各项区域中心功能。

然而,遵义市处于云贵高原的东北部,地形起伏较大,市区现状用地西北两侧紧靠山脚,已邻近城市空间增长边界,发展空间严重不足。从长远来看,遵义市中心城区必须向南扩展以满足发展需求。

原遵义县可供建设用地面积较大,完全可以承接部分市级行政职能、商贸职能和交通职能。既可使城市发展突破空间的约束,又可避免城市职能的过度集中与重叠。

未来,随着黔北经济区与遵义城镇群省际协作的全面启动,遵义市将进入快速发展期。遵义市急需提高其区域经济辐射能力,以遵义城镇群为平台打造贵州省的北部经济增长极。

城市建设布局的散乱与局限导致遵义市、县在城市特色建设方面出现很多问题,例如:不注重与老城风貌的协调、城市景观建设缺乏导向、新建城镇面貌千篇一律等。同时,在基础设施方面,区域内城乡建设质量参差不齐,管理水平不同,也导致遵义市、县在设施发展过程中各自为政,资源分布散乱、建设重复,无法形成规模效应,各项市政设施资源集约利用效率低。

市县同城化市县多方共赢

思想是行动的先导,观念协同是遵义市、县同城化的前提。原遵义县的发展离不开遵义市的市场和经济辐射拉动,遵义市要打造省域中心城市也需要原遵义县的空间资源补给和历史人文积淀。

区域一体化更加关注统一大市场的形成、基础社会设施的共享、区域公共事务的处理以及产业结构的错位发展。原遵义县的发展不可能独善其身,必须以积极的姿态融入一体化的进程中,树立“一体化”的大局观念,坚持自身利益服从整体利益的原则,从整体利益出发,打破行政束缚,实现区域经济规模化、集团化。

同城化的实现需要在规划编制和管理上达成共识,既要兼顾规划编制和实施的高标准,又必须尊重各自的差异,在差异中取得平衡点,以“求同存异”的方式实现多方共赢。

“求同”的实质是制定双方必须遵守的规则,其意义在于达成操作层面的基本共识,必要时可以上升到两地的制度设计形成共同遵守的纲领文件,以保障规划实施;“存异”的实质是在“求同”的前提下,予以双方推进落实的弹性空间,包括规划编制的深度、双方利益选择的差异、管理理念的不同等内容,具体可以在编制过程中结合各自实际协商确定。

新型城镇化建设背景下,城镇群已成为组织带动区域经济发展、落实国家区域发展政策的重要载体。

基于区域一体化的研究视角,聚焦我国西南地区城镇建设中正在发生的同城化现象,通过对同城化过程中复杂问题的梳理与分析,进而提出与当地同城化发展实际相结合的若干建议,有助于科学引导不同地域的城镇化建设,对于协调区域经济差异、带动西南地区城镇化可持续发展具有重要意义。

王 卓 高文龙