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首页 >>> 特刊七版
营造PPP规范发展环境 推动建筑业加快转型
 
  来源:中国建设报     2017-09-29
 
 

编者按:2017年是PPP模式落地的关键之年。今年,《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》和《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》等文件相继发布,国家开始通过各种形式对政府和社会资本合作进行顶层设计、规范管理,PPP模式迎来了快速发展的重要契机。在这种形势下,建筑业企业应当尽快转变发展方式,加快融入PPP模式步伐,才能在新一轮改革中取得新的发展。

值得肯定 有待完善——对于《条例》的几点认识

王守清 清华大学建设管理系教授、博导;PPP研究中心首席专家

国务院法制办日前发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》),这是PPP领域的一个重大进展。

总体而言,我觉得《条例》有以下几个亮点:

第一,《条例》与我国之前的相关法规政策有较好的连贯性,总体上沿用了《基础设施和公用事业特许经营法》(征求意见稿)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件的框架,考虑到了我国过去二三十年特别是过去3年相关实践所形成的惯例和经验教训,整体上有较好的连贯性。

第二,《条例》巧妙地处理了一直备受关注的PPP协议性质问题。基于解决现实问题的角度、根据具体争议的性质,分别遵循行政或民事途径去解决PPP中的争议。这是在目前已公布的行政诉讼法框架下,比较务实的争议解决方法。

第三,《条例》强调了政府信用保障问题。我觉得,国家近年来希望民营企业能够积极地参与到PPP模式中,然而遗憾的是,绝大多数民营企业对PPP似乎并不十分感兴趣。其实,业界特别是学术界在3年前就提出,如果不解决地方政府信用特别是换届后可能出现的违约问题,力推PPP模式就一定会出现“国进民退”的现象。民企不积极参与PPP模式,除了民企自身的问题和融资难问题外,最核心的问题在于政府是否能够履约。《条例》在这方面有一定的突破,文件中多处提及政府的履约内容和保障。例如,第二十条提到了“合作项目协议的履行,不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响”。

除此之外,《条例》在有些方面还可以再加强或改进,主要包括以下几点:

第一,总体上看,《条例》几乎没有涉及或更为明确近3年来实践中出现的问题,如土地、产权、税收和会计特别是发改委和财政部等部委之间的流程与协调等。近年来,这些问题已大量暴露,亟待明确,如果《条例》不涉及这些问题的解决,日后PPP实践依然困难重重。

第二,《条例》几乎没有涉及国际PPP实践中的惯例融资做法,即项目融资,也没有涉及其它融资相关问题,如金融机构的股权投资、直接介入权、二次融资等。这对PPP项目的融资和运营期的风险分担是不利的,很难倒逼金融体系改革、加强能力建设和培养国际竞争力。

第三,《条例》没有体现鼓励PPP项目全过程集成的问题。现在大多数PPP投资者几乎都是短期思维,“重建设、轻运营”。很多地方政府沿用过去政府投资项目的管理思维和方法,没有鼓励发挥企业的能动性和创造性。政府应重点关注价格和监管产出,即主要关注结果而非过程。

第四,《条例》虽然也提及动态调节(含调价)机制,但强调得不够或太简单,无法有效落实。PPP项目所提供的公共产品的定价调价权属于政府,合同期长,政府和投资者无法准确预测未来几十年的成本、价格和社会发展形势。因此,设计更合理的动态调节机制,能够有效避免双方因无法准确预测所导致的政府定价干预及公众不满等问题。此外,调节机制中还应强调投资者的回报跟绩效关联,坚持可用性支付原则,再加上按绩效付费,这才是解决“重建设,轻运营”等短期目的的有效做法。

第五,《条例》回避了各方一直诟病的不同部门之间的交叉管理与协调问题。例如,在监管方面,除PPP实施机构的监管和政府各相关职能部门的监管外,还应考虑第三方监管特别是公众参与监管。对于公共产品和服务,公众应该发挥更大的作用,严禁某些企业超低价中标的投机行为。另外,《条例》中对合同公开相关条款的规定有待进一步明晰或深化,以利于公众参与监管。

第六,《条例》虽然提及要评估采用PPP的“必要性、合理性”,但回避或不够强调“物有所值”理念。项目的交付模式各有优缺点,在特定阶段、特定地方有各自的适用范围,“物有所值”理念的存在,简单地说,就是要求政府比较公共项目各种交付模式的优缺点,然后采取最合适的模式。如果没有“物有所值”理念,一刀切都采用PPP模式,只重视PPP的融资功能而不考虑管理机制创新和提高效率,是不合适的。

不得不做的PPP:建筑业企业从施工到运营转型的阵痛

李 川  中铁(上海)投资有限公司副总经理

2017年5月底,财政部会同国家五部门联合发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,未及两月,国务院法制办《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》又接踵而至,强调地方政府债务安全和PPP的规范化会成为未来政策的主基调,地方政府新建项目预计将全面转向合规的PPP模式。在这个背景下,地方政府和建筑业企业该如何预判政策大势、掌握主动,已成为PPP实践中必须深入思考的问题。

截至2017年6月底,全国PPP项目成交总金额达到了5.57万亿元,成交项目个数达到了3774个,项目涵盖市政公用设施、交通基础设施、能源、水利、教育、医疗卫生、文化、体育和养老养生等多个领域。一拥而上的PPP项目中,运营内容“淡化”的问题始终存在,而且在部分领域出现了变本加厉的苗头,部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。

PPP项目中融资建设是基础,运营是王道

对于目前部分PPP项目运营内容“淡化”问题,财政部强调要守住“底线”,即对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金。这预示着,未来以运营为导向的开发性PPP项目将成为主流,政府推行PPP模式不单是出于融资目的,更多的是为了提高公共服务能力,因而将会更加鼓励运营型企业作为社会资本参与到PPP项目中来。

而财政部第四批示范项目申报条件中,也针对目前PPP市场“重建设、轻运营”以及运营阶段绩效考核流于形式等问题,强调建立完善的运营阶段绩效考核机制和投资回报机制;同时,示范项目申报筛选注重鼓励规范运用PPP模式盘活存量公共服务资产,吸引社会资本参与运营。上述内容所发出的政策信号是,一批真正包含开发运营的复合型PPP项目将会出现,该类项目可采取“经营性项目+非经营性项目”捆绑运作的基本架构。但从PPP项目资产管理和运作的角度来看,不仅要求建设和经营的一体化,同时还要注重项目和产业的联动,因而对社会资本的建设、综合运营和资金筹集、项目统筹等能力均提出了极大的考验。

不得不做的PPP运营,一次转型的阵痛

如上所述,PPP项目运营已经不是“想不想做”的选择,而是“不得不做”的问题。然而,建筑业企业从施工到运营转型,有着不得不做的无奈和不知该如何下手的茫然。

我国基础设施和公用事业长期在政府包办和计划经济体制下运行,民企的建设总承包能力弱,国企的能力也只是体现在施工上,这在短时间内还难以改变。目前,建筑国企的业绩评价导向依然是看重项目建设规模而忽视项目本身运营所带来的收益,项目评审过程中往往过于关注PPP项目的施工利润,而如何让项目自身运营产生收益以及能产生多少运营收益却较少纳入项目的可行性论证并作为决策依据。此外,由于运营收益要依赖社会投资人的专业能力并在一个较长的运营期来实现,因此社会投资人是否具备相应的运营资源和运营经验尤为重要。对此,不少企业显然还没有来得及做好充分的准备。

在现今PPP模式成为政府开展基建项目主要方式的大环境下,各家企业为抓住PPP所带来的战略机遇期,彼此之间竞争激烈,在从施工到运营转型的过程中,会受到市场端和资金端的“两头挤压”,地方政府把建设和运营割裂开,把PPP项目当成施工项目来招标,导致社会资本相对处于弱势,全生命周期的合理收益难以保障;加之当前金融监管处于高压态势,融资难、融资贵依旧是掣肘PPP发展的主要障碍之一。

经营性PPP项目的市场规模将进一步扩大,而地方政府大基建类项目投资收益低的本质并不会因为PPP而改变。在此背景下,基于业务模式创新角度,建筑业企业从单一的施工转型为“建设+运营”的大资产管理平台将是大势所趋。我们终将面临转型的难题,并不得不承受随之而来的阵痛。