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首页 >>> 市场五版
当海绵城市遇上PPP
 
  来源:中国建设报     2017-10-10
 
 

一、何为海绵城市

海绵城市,顾名思义是指城市能够像海绵一样,在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”,下雨时吸水、蓄水、渗水、净水,需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。根据国办发〔2015〕75号文的定义,海绵城市是指通过加强城市规划建设管理,充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用,有效控制雨水径流,实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。通过将自然途径与人工措施相结合,在确保城市排水防涝安全的前提下,最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化,促进雨水资源的利用和良性水循环。

随着我国城镇化建设进程的不断加快,前期城市规划方案不尽完善等问题逐渐显现。海绵城市一方面可解决城市雨水集中排放造成的内涝严重、管网瞬时压力过载的问题;另一方面可提高雨水利用率,缓解城市缺水的问题。其在“建设、维护内容,建设、维护规模以及建设、维护金额”上具有其特殊性,具体表现为:建设、维护内容较为多元,涉及到水生态修复、流域水质改善、园林绿化改造提升、市政道路改造、灌渠建设铺装、河湖沟渠改造开发等多方面建设内容,在后期还包括对管渠、园林绿化、生态建设设施的维护工作;建设、维护规模较为庞大,通常会涵盖城镇部分片区,绿地或公园建设面积超过数十公顷,管网建设甚至绵延数十公里;建设、维护金额较高,主要因其涉及大量工程建设且多为地下挖掘施工,以及维护面积、内容较多所致。整体来看,海绵城市的建设和运营是一个资金需求较大且具有显著公益特征的项目。

二、政策指向PPP模式

2014年,根据习近平总书记关于“加强海绵城市建设”的讲话精神和近期中央经济工作会议要求,财政部、住房城乡建设部、水利部出台《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》(财建〔2014〕838号),并审核确定海绵城市建设试点城市,中央财政根据规模对试点城市给予4亿元至6亿元不等的专项资金补助,运用PPP模式的项目予以额外10%的奖励。各地政府在国家的号召及自身解决内涝排水问题的驱动下,将大规模开展海绵城市建设,涉及投资金额将超过万亿元。而另一方面,受土地出让金收入锐减、地方政府融资平台融资受限以及宏观经济增速放缓等多重因素影响,地方政府财力捉襟见肘。虽然中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,但海绵城市建设的资金需求仍带给政府较大的支出压力。

为了解决海绵城市投资建设等问题、推进海绵城市项目的建设工作,国务院办公厅在《关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发〔2015〕75号)提出要积极推广政府和社会资本合作(PPP)模式,吸引社会资本广泛参与海绵城市建设,发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用。水利部也在《关于印发推进海绵城市建设水利工作的指导意见的通知》(水规计〔2015〕321号)中提出要创新机制,推行政府和社会资本合作的建设运营模式以推进海绵城市建设水利工作。住房和城乡建设部与国家开发银行共同出台《关于推进开发性金融支持海绵城市建设的通知》(建城〔2015〕208号)提出建设项目储备制度,加大信贷支持力度,对于采用PPP模式整体打包运作的项目给予贷款规模倾斜,优先提供中长期信贷支持。

可以看到,从国务院到财政部、水利部和住房城乡建设部等,相继出台一系列政策指导支持海绵城市建设工作的开展,且在海绵城市建设中鼓励推广运用PPP模式。PPP模式作为国务院及各部委积极推广的在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域创新投融资机制的一种投融资模式,是政府和社会资本建立的一种长期合作关系。运用PPP模式推进海绵城市的建设,一方面可帮助政府平滑财政支出,减轻财政压力;另一方面,引入社会资本可带来创新的设计理念及专业的建设运营能力,可有效改善基础设施品质、提升建设运营水平、提高公共服务使用效率。在有限的风险和成本内,实现基础设施及公共服务的有效供给,使得利用PPP模式实施海绵城市项目已经成为各地政府的常见选择。

三、白城案例分享

吉林省白城市作为全国第一批、东北地区首个国家海绵城市建设试点城市,在海绵城市建设中取得了一定的成效。截至目前,白城市已落地实施白城市海绵城市建设老城区积水点综合整治与水环境综合保障PPP项目及白城市区地下综合管廊工程PPP项目,围绕水、绿地、城市道路及建筑小区四大系统,依靠城市海绵体的点、线、面相结合的方式,实现海绵城市体系的有效闭环。两个PPP项目都立足于项目的全生命周期予以整体设计和综合考虑,从项目前期工作、融资交割、项目建设,到运营维护、项目移交等项目全流程进行了详细约定,并在项目用地、回报机制、风险分配、配套安排、绩效考核、提前终止等关键问题的处理上考虑周全,成为项目顺利落地实施的强大保障。

以绩效考核为例,白城市住房和城乡建设局委托北京建筑大学编制了《白城市海绵城市建设PPP项目绩效考核办法》,实行打分制度,按照“每月日常考核+季度定期考核+不定期抽查考核”的方式,从项目设施可用性和项目实施效果两大方面进行考核。在项目设施可用性上,对雨水管区疏通率、污水混接率、雨水生态设施及管渠系统的日常维护等方面进行考核;在项目实施效果上,对雨水总量控制、水质净化设施的出水标准、综合排水和超标降雨时是否达到排水标准等方面进行考核。最终,项目可用性服务费和运维费用的支付金额与考核结果挂钩,通过绩效考核督促社会资本在项目合作期积极发挥主观能动性,切实开展运维工作,达到了较为理想的项目效果。