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首页 >>> 专题四版
从“珠三角城镇体系” 到“大湾区集合城市”
——对话广东省住房和城乡建设厅总规划师李永洁
 
  来源:中国建设报     2017-11-30
 
 

    李永洁

    广东省住房和城乡建设厅总规划师,教授级高级城市规划师,国家注册城市规划师,中国城市规划学会理事。长期从事城市规划工作,曾参与、主持过上百项不同层次和类型的城市规划项目,并荣获多项省、部优秀规划设计奖,是制定《广东省城镇体系规划》、《珠江三角洲城镇群协调发展规划》、《粤东城镇群协调发展规划》、《粤西城镇群协调发展规划》的重要成员,参与编写《城市规划资料集》及《中国小城镇规划新视角》等系列丛书,主编出版了《小城镇发展与规划概论》等著作。

    透过南中国珠江入海口的云层向下凝望,一个聚合11座城市、近7000万人的世界级湾区徐徐展开在你的面前。30年来,珠三角经历过哪几次里程碑式的规划?它们分别回应了什么样的需求、又为珠三角的未来铺设了怎样的道路?

    广东省住房和城乡建设厅李永洁总规划师提炼了珠三角5次重要规划的要点,并对“大湾区”时势下的珠三角规划提出了5个方向的展望。

    【粤港澳关系演进】

    国家意志体现 经济规律使然

    海上丝绸之路起点:2000多年前,秦始皇修建灵渠,连通长江和珠江的支流,从此中央政府的影响力深入到现在的广东与广西的区域。至汉代丝绸之路开启,第一条海上丝绸之路的始发港在徐闻,随着唐代宰相张九龄开辟梅关古道,打通岭南与中原沟通的大动脉,海上丝绸之路的始发港逐渐从徐闻转到广州。

    西岸先发:1553年,澳门开埠,澳门成为西方的文化经济输入到中国大陆的桥头堡,所以在相当长的时间内,珠三角的西岸,佛山一带的经济比东岸繁荣。

    穗港双核:第一次鸦片战争之后,香港成为西方技术、商品输入到中国大陆的桥头堡,同时也进一步强化了广州面向内陆中转港口的地位。近代,穗港双核,广州成为香港到内地的一个转运枢纽。新中国成立后到改革开放前,粤港脱离,香港从港口城市一跃成为工业城市。改革开放后,香港凭借着“一国两制”的优势,无缝嫁接全球贸易体系,成为东方转口贸易基地和国际性商业都会。

    多核崛起:21世纪,随着广东改革开放的发展,深圳、东莞、佛山等城市的崛起,粤港澳湾区经济格局发生变化,已经不是香港一枝独秀,而是形成了一种湾区上的多核崛起的局面。

    在这样的背景下,先发城市各自寻求自己的主力位置。随着内地全面对外开放,香港转口贸易的作用弱化,但仍是中国内地企业海外拓展的重要平台,扮演着超级联系人的角色;广州与全球城市联系日趋紧密,成为全球贸易体系中的重要枢纽中心;深圳企业创新活跃,创客群体崛起,成为产品创新转化中心。在政府和市场的作用下,大湾区中各城市不断优化调整功能定位和空间关系,共享“湾区”品牌,为低等级的地区带来发展机会。

    从空间上、城镇群的角度上,怎么去更前瞻地研究它未来的发展呢?——首先要理解珠三角规划工作领域30年来的主要探索和思路演变的脉络。

    【珠三角五次代表性规划】

    从结构化的珠三角城镇体系 走向弹性互动的大湾区集合

    1989年,为适应经济转变和中小城镇迅速崛起,广东省建委编制《珠三角城镇体系规划》。当时是计划经济时代,城镇体系规划讲三大结构,职能结构、规模结构和等级结构,更强调的是国家意志主导下构建理想的城镇体系。重点主要放在:城镇培育及体系建构与经济发展的适应性、资源的开发利用、区域性重大基础设施的安排。作为广东省的规划,第一次不仅仅局限在辖区城市里面,而是把眼光放到区域,从区域上考虑未来发展。

    1994年,珠三角的经济发展已经有了一定规模,于是提出了珠江三角洲经济区的概念,并开展《珠江三角洲经济区总体规划》,同时要编制5个专项规划,其中《珠三角经济区城市群规划》就是其中的专项规划之一。本次规划的重要思路包括:强调区域可持续发展空间结构的建构和建设形态、建设标准的引导;首次提出建立都会区、市镇密集区、开敞区和生态敏感区四种用地发展模式;通过点轴空间的建构、都市区的协调发展,推进城乡一体化的实现。

    2004年,随着改革的深入,广东的经济领先优势已经不那么明显,广东要再发展、再上台阶,必须要继续在珠三角这里做文章,于是有了全国第一个部省合作的区域规划——《珠三角城镇群协调发展规划》。在本次规划中,湾区概念首次登台亮相,也首次提出珠三角发展的脊梁轴概念。强调产业、交通、生态与空间发展的协同;通过轴带体系的建构和中心体系培育,推进区域与城乡统筹;通过空间政策区划和管治引导,实现区域发展机会的公平;通过实施机制建设和行动计划,加强规划的实施性。

    2008年,广东省开始了第四次规划,国家发改委编制了《珠三角地区改革发展规划纲要》。广东省发展至此时,经济特区以及珠三角先行开放政策优势减小,来自外部及全球竞争加大,探索科学发展、改革发展、创新发展成为必然要求。《珠三角地区改革发展规划纲要》更多侧重从产业政策、用地政策、财税政策、资金政策等等,给予了广东很多的政策支持:构建新型产业体系,促进产业升级,以面对国内及全球竞争;通过城乡一体化解决区域发展失衡问题,创造城乡公平发展机会;通过设施的网络覆盖和快慢体系建设,提升区域发展效率;通过深化与港澳合作,共建宜居区域。

    按照《珠三角地区改革发展规划纲要》“支持共同规划实施环珠江口地区的‘湾区’重点行动计划”的工作要求,2010年,粤港澳三地政府达成合作开展《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》的共识,并将此列为粤港、粤澳合作框架协议的一项区域重点合作规划项目。这是三地规划合作从过去“策略性规划研究”向“可操作性行动计划”转变的重大实践。

    2014年,珠三角已经到存量经济时代,怎么样在存量中找增量,怎么通过存量的更新实现空间的重塑和提升?广东率先全国开展区域全域规划的实践——编制《珠江三角洲全域空间规划(2015~2020年)》,规划范围涵盖全领域、全地域,是空间和政策的共同叠加,所以规划中更强调的是复合、协同和制度上的创新:强调以城市群“全域协同”为主旨,以“转型升级”为主线,以空间“重塑提升”为主题,从城市和区域发展的客观规律出发,统筹优化空间、规模、产业三大结构以及生产、生活、生态三大布局,面向规划、建设、管理三大环节,衔接国家和省“十三五”国民经济社会发展规划,制定助推“珠三角九年大跨越”的行动纲领。

    【与先行者的差距】

    发展韧性与内涵不及美欧日

    影响力稍逊京津冀和长三角

    珠三角在人口聚集、建成区规模、基础设施建设等硬环境方面与美国波士顿—华盛顿、英国中南部(伦敦)、日本太平洋沿岸(东京)等公认世界级城市群的差距不大。但在国际影响力、服务功能、创新能力、环境品质、区域发展“韧性”等软环境上还存在较大差距。(参见表1)

    珠三角的优势体现在企业创新能力强、城镇化水平高、城镇体系相对完善等方面,但在高校等基础创新能力、企业总部等国际影响方面与长三角、京津冀有较大差距。(参见表2)

    【珠三角的空间应对】

    全球大脑链接全社会网络 集合城市激活边缘空间

    在粤港澳大湾区视角下,珠三角的空间规划上有什么样的应对思考?仍要从全域规划的角度来分析。

    第一,统筹海上丝绸之路构想和珠三角功能地位提升的关系。建立海上丝绸之路的战略枢纽,建立链接全球的大脑中枢,建立更紧密的社会联系网,把金融、法律、会计、咨询、评估等等这样的专业领域引进到我们珠三角来构建珠三角的大脑。

    第二,对内加强珠三角跟泛珠地区、北部湾的合作,对外要加强南南合作,融入“一带一路”布局。要更强化广东沿海经济带的发展,同时也要更强化北部生态屏障的保障。广东是中国海岸线最长的省份,未来有可能形成一条耀眼的黄金海岸。同时,要把握基底环境与区域开发策略,通过对区域基础资源的分析识别潜力地区,寻找最具开发潜力的战略性地区,激活城市边缘空间,形成“集合城市”,建立城镇新秩序。

    第三,创新驱动是粤港澳湾区的核心战略,要把握创新发展与空间优化的关系。现在环广佛和环港深,创新企业分布比较密集,珠三角未来的创新活动将主要依托广州、深圳两个中心城市和这两个城市沿线的众多创新园区,在珠三角东岸很有可能形成一条中国硅谷——广深科技廊道。

    第四,生态空间和生活空间上的统筹。大概整个珠三角63%的面积已纳入基本生态控制线的区域,未来每个城市都要遵守。同时还要构建公园体系,国家公园、区域公园、社会公园等等,其中区域公园是我们全域规划里面提出要特别关注的,因为这是跨界、带状的,在这样的带状公园上可以串联很多城市,既是生态廊道,又是休闲的通道。

    第五,粤港澳大湾区应该有更紧密的合作机制。广东、香港、澳门各自有各自的优势,发挥各自优势,开展更多的共同行动,共创繁荣和可持续发展的大湾区应该是三地的共识,所以未来可探索更紧密合作的路径,例如加强统筹协调、创新合作机制、建立资金保障机制、共建优质生活圈等;例如成立领导小组和建立联席机制、建立发展基金等;例如绿网行动、区域公交网行动,共同构建南粤古驿道网络等。还有通关便利、跨界环保也是要合作的,以及各自的文化街区、特色空间、宜居社区等等这样的事务,均有共同认知。

    今年7月1日,在庆祝香港回归祖国20周年系列活动中,国家发改委、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府,联合签署了建设粤港澳大湾区的框架协议,大湾区加快建设迈出了实质性的步伐。党的十九大报告指出,要支持香港、澳门融入国家发展大局,以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作,制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。这些都表明港澳和内地的融合发展已到了新的发展阶段,广东要认真落实中央赋予粤港澳合作的定位要求和政策措施,携手港澳抢抓机遇,完善合作机制,搭建更多合作平台,实现更高层次发展,使粤港澳大湾区的明天更加美好!郭 骞 曹梦真