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拓宽融资渠道 保持资金平衡

——访南京城建投资控股集团副总经理蔡龙博士

http://www.chinajsb.cn 2008-05-22 05:09:32 字号 【 】【关闭窗口

  作为城市居民,我们无时无刻不在享用着城市基础设施,但却很少有人会去考虑这后面是怎么“化缘”、如何平衡资金的。作为一名记者,眼见得新城拔起,老城换颜;天渐蓝,水渐清,路渐畅,自然要探究城市建设及其投融资方面的问题。这其中,城投公司是个重要的角色。日前,记者就此采访了南京市城市建设投资控股(集团)有限责任公司副总经理蔡龙博士。

  记者:最近接触一些专家、学者,他们大多认为城市建设成绩巨大,压力也巨大,作为城建投融资的一线“操盘手”,你觉得实际情况是这样的吗?

  蔡龙:确实如此。随着我国城市化及城市现代化进程的加快,经济社会协调发展、改善民生、保护环境成为党和国家的主导方针和公民的普遍诉求,也具体化为新的政绩观,再加上对经济发展的拉动和支撑作用,城市建设及其投融资面临着艰巨的任务,特别是目前中央政府实行宏观调控,收紧银根、地根,投融资压力更是非同一般。

  目前,我国多数城市特别是大、中型城市中,普遍存在着交通基础设施相对滞后及生态环境恶化的矛盾。要解决这些矛盾,必然需要地方政府持续不断的投入。许多城市由于基础设施建设历史欠账太多,加之城市维护需要支出的资金量在持续增加,可用于投资的财政资金普遍严重不足。

  记者:城市政府的“开销”是越来越大了,社保、医疗、教育、住房等切实关系民生的大事也需要大量投入,城市建设快速发展需要大规模的资金持续投入,这些钱从哪儿来?怎么来?

  蔡龙:传统的城建投资模式是“量入为出”、“有多少钱办多少事”,这显然无法满足新形势的要求。由于我国《预算法》规定地方政府不能举债,而仅靠财政预算和政府的钱又不行,因此,各地政府纷纷设立城市建设投资公司这样的机构代表政府进行投资,并利用一些经营性或准经营性城建项目开展多元化融资,以保持城市建设的资金平衡。

  目前,我国城市建设项目融资的主要渠道包括债务性融资、股权性融资、经营权转让融资、租赁融资等多个方面。债务融资是主渠道,一般采用的方式有:银行贷款、发行债券(包括长期债券、中期票据、短期融资券)、资产证券化融资等。

  记者:是不是可以举个例子说明一下。

  蔡龙:好的。我以南京秦淮河水环境整治项目为例加以说明。秦淮河是南京的母亲河,总长34公里,其中在主城段有18公里。由于长期以来沿岸生产与生活人口不断增多,污染日趋严重,2003年的时候水质为劣V类,局部出现了蓝藻。而要彻底整治好秦淮河水环境,总投资需要约50亿元。一般来说,水环境整治属公益项目,需要财政掏钱,但如此庞大的投资仅靠地方政府的财政资金预算安排显然是不现实的,因此,我们成立了项目公司――南京秦淮河建设开发有限公司专门负责项目的投资、融资、建设、开发和运营等一系列任务。经过4~5年的努力,现已完成投资约40亿元,实现了“水清岸绿”的整治目标。

  为了使该项目能够多渠道融资,我们对该项目的实施内容进行了适度延伸,使其成为准经营性项目。鉴于城市水环境整治项目的效益外部性特征比较明显,经济效益可以体现在沿线土地增值、水上交通及旅游价值的提升等。我们请求市政府并获得批准将沿线3000亩土地增值受益与该项目进行捆绑,并授予项目公司水上交通及旅游资源的特许经营权,同时从城市污水处理费收入和水利专项资金中安排适当补贴,以此实现项目资金的平衡。

  由于南京秦淮河综合整治项目有明确的资金平衡政策,我们实现了多渠道融资的目标:通过资产证券化融资7.21亿元;发行企业债券18.5亿元;亚洲开发银行贷款1亿美元;其余资金通过国家开发银行及国内商业银行贷款、个人委托贷款、个人担保贷款等方式筹得。

  记者:国外有城市政府破产的案例,越来越多的专家学者甚至老百姓也开始关注我国城市建设的资金平衡问题,谈谈你对这个问题的看法。

  蔡龙:关于资金平衡问题,有项目的资金平衡,必然也有城市建设整体的资金平衡。为了更科学地分析这个问题,我们必须首先探讨城市建设资金的支出结构及政府的合理举债规模问题。

  目前,我国城市政府的城建资金来源主要是:城市维护建设税、基础设施配套费、污水处理费、垃圾处理费、土地出让收益等。其支出渠道一般分二类:一是经常性支出(城市基础设施维护);二是资本性支出(城市基础设施建设)。按照受益者和成本负担者一致的原则,城市建设的经常性支出一般直接形成当年的社会消费利益,因此只能由当期财政资金支出;而资本性支出所产生的利益可在今后若干年发挥作用,因此可以通过举债筹资将投资成本分摊到今后的各个受益期。由此可见,城市建设通过举债进行融资,这在理论上没有问题。

  当然,地方政府的城市建设负债不能没有限制,从城市理性发展、科学发展、可持续发展的角度出发,合理设定地方政府的城建负债规模是十分必要的。

  目前,我国城市现代化建设尚处于快速发展阶段。参照美国、德国、日本等发达国家的大城市在城市快速发展时期的建设投资及合理举债经验,以年偿还债务资金和地方政府年财政收入的比例、总负债额与年地方财政收入总额的比例等指标对负债规模进行测算,我个人认为,目前我国城市政府性负债总规模应该控制在GDP的20%为宜。

  记者:我国城市建设投融资存在哪些问题?如何化解?

  蔡龙:前面也说过,城市建设需要公共财政的扶持,但是从当年财政预算里拿钱用于基础设施建设,地方政府总显得捉襟见肘。

  目前,我国城市建设项目融资存在的问题主要有四个方面:一是城建项目收益能力普遍较弱,平衡政策难以到位;二是城建项目对金融政策敏感度高,市场化融资困难;三是承债主体负债压力巨大,资产质量不高;四是公共财政的扶持力度不足,补偿机制尚不健全。

  关于城市建设项目可持续融资的对策,我提下面四点看法:

  一要合理控制负债规模,完善偿债机制。建议各地方政府要建立城市建设专项偿债资金,并保证偿债资金规模与政府性债务的还本付息需求相匹配。

  二要构建城建项目的收益补偿机制,按照“谁使用,谁付费,谁投资,谁收益”的市场化原则,实现外部效益内部化,将非经营项目转变为准经营项目,以推动市场化融资。

  三要充分利用好城市土地资源,按照“先规划后建设,先配套后开发,先做环境后出让”的原则实行重大项目专项土地储备。

  四要大力推进和充分利用融资创新,积极推进市政债券的发行。同时,充分利用企业债券、资产证券化、融资租赁、产业投资基金等融资工具筹集城市建设资金。

  记者:谢谢蔡博士的指教。

  蔡龙:不客气。城市建设投融资工作有很强的政府行为特征,理应在阳光下让社会各界知晓、理解和支持。谢谢你关心这方面的问题,也希望通过今后的报道让我们分享各方面专家学者和其他实际工作者的真知灼见。本报记者 张正贵

 

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