专家点评：

总体来讲，鹤壁市海绵城市PPP项目的绩效考核是系统、规范的。鹤壁市秉承以“目标、问题”为导向的建设模式，力求达到最佳的实施效果，建立起了全面、合理的绩效考核体系，同时综合考虑海绵城市规范、标准、指标的持续补充出台，设计了绩效考核指标动态调整的机制，充分体现了鹤壁市对海绵城市考核的重视。绩效考核整体分为可用性考核和运营维护期考核。可用性考核分为竣工验收考核和海绵城市效果考核，从施工质量到实施效果均有综合考量；运营维护期考核分为海绵城市效果考核、日常维护考核，强调海绵城市落地的整体效果呈现。绩效考核服务费的结算周期充分考虑了项目公司日常维护运营的合理需求，通过按季度支付尽可能降低项目公司不必要的财务支出，体现出政府对项目公司的支持，与PPP模式“合作共赢”的原则充分契合。

对项目实施阶段提出两点建议：一是要严格运行已建立起的绩效考核体系，确保海绵城市实施效果。二是重视绩效考核指标的动态调整，避免考核指标出现实质性降低的情况发生。

杨 宁:中国PPP模式研究资深专家、中国投资咨询有限责任公司产业咨询与投资事业部总经理。

【项目概况】

鹤壁市新城区海绵城市建设水系生态治理工程PPP项目（以下简称“项目”），实施机构为鹤壁市住房和城乡建设局，由鹤壁海绵城市建设管理有限公司（以下简称“海绵公司”）与中标社会资本合作，共同成立新的公司作为项目公司。海绵公司成立于2016年3月，注册资本为5000万元人民币，负责对试点区海绵城市建设项目统一规划设计、统一专业标准、统一协调督导、统一考核验收，确保所有项目按照海绵城市要求进行建设，同时负责市级海绵城市试点项目建设实施。

鹤壁海绵城市建设试点范围：新城区西起107国道，北到黎阳路，东至护城河，南临淇河，总面积约29.8平方公里，其中规划建设用地27.24平方公里，水域及生态用地2.56平方公里。建成区面积约24平方公里，主要位于北部；在开发、待开发面积约5.8平方公里，主要位于东南部。实施的水系PPP项目建设范围为：棉丰渠、护城河、天赉渠、二支渠、二支渠南延、四支渠及相关滨河节点、雨水调蓄塘，长约38公里，面积约3.3平方公里及市级项目海绵城市改造，投资规模估算110000万元，工期为1年。含生态护岸、岸带景观、水生植物、河底疏浚、雨污分流及合流制溢流口改造、拦水坝、滨水区等建设内容。

【交易结构】

投融资结构方面。项目合作期为16年，采用“DBFOT”（设计-建造-融资-运营-移交）运作方式，政府资本方与社会资本方共同出资成立项目公司，由该项目公司负责本项目的设计、建设、运营以及移交等工作。同时，项目公司通过银行贷款为本项目融资，弥补建设期资金不足。项目资产在项目建设期形成，项目公司对项目资产拥有所有权。在项目运营维护期，伴随着政府逐年购买服务，项目资产的所有权逐年向政府转移，直至运营期最后1年末，项目资产全部转移给政府，项目公司不再对项目资产拥有任何所有权。至此，政府通过购买服务完全回购了项目资产，项目公司应将项目无偿完好地移交给政府。

回报机制方面。本项目为非经营性、政府购买服务型项目，在运营期内政府基于可用性和绩效评价指标与运营维护绩效评价指标按年度向项目公司支付购买服务费用，即政府付费。项目公司内，政府资金一次性投入，与社会资本金同股同权取得收益，不回收本金。政府付费支付项目公司的资本金收益、社会资本的本金、银行贷款的利息、收益。银行贷款部分的收益按政府资本和社会资本的股权比例分配。相关配套安排主要指由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。主要有以下几个方面：

项目土地的使用具有公益性质，且3.3平方公里的土地均为城市建设用地，均为滨临河道、沟渠的闲置空地，按相关法规要求，其范围内无补偿、补助类项目。本区域土地将由政府借予项目公司无偿使用于本项目建设，政府拥有该土地的所有权，项目公司对该土地只有使用权，无所有权，且对土地的使用应符合本项目的建设要求。

土地使用期限与特许经营期保持一致。项目公司有权在特许经营期限内独占性地使用特定土地进行以实施项目为目的的活动。如特许经营期依照相关特许经营协议的规定延长，则政府方应确保项目公司使用土地期限相应延长。在对土地使用的限制方面，项目公司的土地使用权受特许经营协议的约束，并要遵守《土地管理法》等相关法律的规定。项目公司无权将土地转让、出租及抵押，且未经实施机构同意不得用于任何与本项目的建设、运营无关的用途。

水、电、气等配套设施。通常情况，政府方授权项目公司负责项目建设、运营期间厂外供电、厂外供水、进厂道路等配套工作，以保证本项目在建设、运营期间正常地生产和生活，政府不再单独做此项工作。

【运作方式】

项目具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

项目水系河道治理工程为公共服务项目，主要包括：棉丰渠、护城河、天赉渠、二支渠、二支渠南延、四支渠及相关滨河节点、雨水调蓄塘的生态修复综合治理。建成后，主要依靠政府购买服务回收投资成本的公益性项目，通过与项目实施机构沟通与交流，采用“DBFOT”（设计-建造-融资-运营-移交）的运作模式。政府资本方与社会资本方以股权合作形式成立项目公司，项目公司具体负责项目设计、投融资、建设、运营维护、移交等，政府向项目公司购买服务，依据监测数据、环境评价等评价水环境质量状况，按可用性绩效付费。合作期内，由项目公司具体负责本项目的设计、投融资、建设、运营维护等，向政府收取基于相关绩效指标的运营服务费用；合作期满项目公司将按照相关指标将本项目无偿移交给政府指定机构，或者在项目公司层面由代表政府的出资方的海绵公司受让社会资本所持的项目公司股权。

【监管架构】

监管架构主要包括授权关系、监管方式等，约方有权提出终止。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。应划清政府行政监管部门的监管边界，明确监管范围，强化监管效果，做好政府服务。

授权关系。本项目的授权关系分为两个层次，一是政府对于行业主管部门的授权，即鹤壁市人民政府对鹤壁市住房和城乡建设局的授权，二是社会资本方确定后，行业主管部门对项目公司进行特许经营的授权，即鹤壁市住房和城乡建设局对项目公司进行上述项目的特许经营权的授权。

监管方式。履约管理方面，履约管理主要方式是合同控制。为保证项目公司严格按照特许经营权的范围履约，授权方可根据合同内容对项目公司的设计、融资、建设、运营、维护和移交等进行义务定期监测，并对项目产出的绩效指标编制季报和年报，并报财政部门备案。履约管理在合同控制中主要体现为履约条款及履约担保。在PPP项目合同生效后，由项目公司向授权方出具可接受格式的履约保函，以保证项目公司履行本协议项下建设、运营维护项目设施等义务。项目公司在合作期内应保持保函数额的固定性及保函的有效性。

行政监管方面。政府行政监管分为两个阶段，一是对项目采购的监管；二是项目建设、运营、移交时期的绩效监管。运营阶段，会同行业主管部门、项目实施机构对项目进行中期评估，重点分析项目运行的合规性、适应性、合理性，科学评估风险，制定应对措施。项目移交阶段，会同行业主管部门、项目实施机构按合同规定对PPP项目进行整体移交，做好资产评估、性能测试及资金补偿工作，妥善办理过户及管理权移交手续。政府将协调各行政监管主体的行为，保证监管效率的实现。鹤壁市财政局会同发改委、住房和城乡建设局等项目主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，督促社会资本严格履约，保证政府监管职责不缺位。

社会监督体系设立方面。社会监督体系的建立，不但体现了公众参与的公平、公正，更是公共项目监管机制良性发展和构建和谐社会的必然需要。为促使项目公司自觉提高产品和服务质量，鹤壁市政府将在政府网站向社会公示监督检查的结果，接受公众监督。

【预期目标】

需求方面。随着鹤壁城市规模的不断扩大，城市建设中也面临水资源极度短缺、地下水位下降，现有水系及调蓄设施作用不能充分发挥，存在遇大雨积水、雨过后就缺水等现象。同时，淇河作为海河流域唯一一条全河段水质达到Ⅱ类标准的河流，水环境及水源保护意义重大。目前鹤壁市在水安全、水生态、水资源、水环境等方面主要存在：城市内涝时有发生、部分河道防洪能力不足、城市“海绵”功能不健全、地下水漏斗降落严重、部分内河河段“三面光”现象明显、人均水资源短缺、农业用水严重不足、城市水体污染、存在黑臭水体现象、雨污合流、溢流污染及污水偷排现象严重、初期雨水面源污染等现状。本项目实施区域集中体现了上述种种问题，这就使得通过海绵城市建设，构建城市排水防涝体系、提高河道防洪能力、恢复生态岸线、修复城市水生态系统、综合利用雨污水、整治水系综合环境、提升河道水环境质量、控制城市径流污染成为鹤壁市城市发展的需求。

为了满足上述需求，需要做到：在水生态方面：试点区年径流总量控制率不低于70%，城市内河水系50%以上的“三面光”岸线基本得到改造，地下水位下降趋势得到遏制，江河湖库能够滞蓄雨水的容积与多年平均降水量的比值即降雨滞蓄率不低于12%，河湖、湿地等水域面积与试点区总面积的比值，即水域面积率不低于3%。

在水环境方面：试点区面源污染、合流制管道溢流污染得到有效控制，内河水系主要断面年均水质监测数据不低于IV类标准，出城断面水质主要指标不劣于入城断面。在水资源方面：保证日降雨22.2毫米时试点区场地雨水不排入市政管道，实现年均雨水资源综合利用量1387万立方米以上，其中雨水收集回用量不少于21.8万立方米、试点区域内雨水资源收集回用量与多年平均降雨量的比值即雨水直接利用率不低于1.1%；加强污水再生利用，污水处理厂的污水再生利用量与污水处理量的比值即污水再生利用率不低于50%。

水安全方面。试点区域2017年城市防洪标准提高到50年一遇、防洪堤达标长度与规划防洪堤总长度的比值即城市防洪堤达标率为100%，淇河出现50年一遇洪水、盖族沟出现20年一遇洪水时，河道洪水不会漫溢进入试点城区；城市防涝标准达到30年一遇、试点区域内防涝达标城区面积与试点区面积的比值即防涝达标率低于98%，发生30年一遇降雨时，试点区内干路交通不中断、支路能保证应急救援车辆通行，居民住宅和工商业建筑物的底层不进水。

到2017年末，试点区内60%以上的城区达到海绵城市建设要求，形成整体连片效应。以雨水入渗利用、滞渗利用、蓄渗利用为主，鼓励低影响开发，通过生态护岸、岸带景观、水生植物、底泥疏浚、雨污分流及合流制溢流口改造、建造拦水坝、滨水区海绵建设等技术措施，实现海绵设施下雨时“吸水、蓄水、渗水、净水”，需要时“释放”的目标。项目资金来源于海绵城市建设财政资金和社会资本资金。

项目公司股权情况：项目合作期为16年（建设期1 年，运营期15年），拟采用“DBFOT”（设计-建造-融资-运营-移交）的运作方式，政府资本方与社会资本方共同出资成立项目公司，项目公司负责项目的设计、融资、建设、运营以及移交等工作。项目总投资110000万元,其中22000万元作为项目公司的注册资本，占总投资的20%；债务融资88000万元，占总投资的80%。项目公司的注册资本金中，代表政府资本的鹤壁海绵城市建设管理有限公司出资4400万元，占资本金的20%，社会资本方出资17600万元，占资本金的80%。

【运营维护】

在项目运营期内，公司应按照国家有关技术规范、行业标准的规定，对本项目设施提供包括管理、维护在内的相关服务，确保本项目设施正常使用。

绩效评价与付费。鹤壁市财政局会同发改委、住房和城乡建设局等职能部门，建立多方参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共产品和服务质量、公众满意度等进行绩效评价并将结果依法公开。绩效评价结果将与政府购买付费挂钩。

项目从全生命周期成本来考虑，分别设置了可用性绩效考核指标、运营维护期绩效考核指标，并从不同的方面量化各个指标。可用性绩效考核。本项目可用性绩效考核的目标为项目竣工验收通过。可用性绩效指标从质量、工期、环境保护、安全生产等方面考量，并将其作为竣工验收的重要标准。

运营维护期绩效考核。在运营维护期内，政府主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与运维绩效付费支付挂钩，以运维服务的优劣决定运维绩效服务费的多寡，能够有效激励项目公司提高服务水平。本项目建设期不支付费用，运营期由政府按本项目的磋商文件和社会资本的投标文件计算本项目的年度运营管理费，在运营期内，政府每月向项目公司支付运营管理服务费。

运营管理服务费按绩效付费，即政府按照项目公司对本项目的实际实施和运营维护效果，支付政府财政补贴费用。运营效果考核以水系为单位，以“项目考核指标表”为标准。弹性指标考核中，黑臭水体整治、底泥疏浚、初期雨水末端处理设施、拦水坝设置所占的比例分别为30%、20%、20%、30%。

运营管理服务费的确定方面。按磋商文件约定经国家审计审定的设计费、工程费及其他费用。运营期第二年期满接受国家审计的运营成本。不高于社会资本投标文件所报的投资回报率。运营管理服务费的绩效考核结果。政府只支付项目公司上月的运营管理成本。运营管理费核定后，当月成本由政府在下月支付。本项目合作期满的项目设施的移交项目合作期（16年）满后，项目公司应向鹤壁市住房和城乡建设局或政府指定机构完好无偿移交本项目管理经营权。在项目合作期期满前36个月，鹤壁市建设局或政府指定机构和项目公司应共同成立移交委员会，负责过渡期内有关项目合作期满后项目移交的相关事宜。

项目合作期满，项目经营权终止，项目公司应将本项目设施完善完好无偿移交给鹤壁市住房和城乡建设局或政府指定机构。发生鹤壁市住房和城乡建设局与项目公司中任何一方的严重违约事件，监管架构主要包括授权关系等，约方有权提出终止。