全国第一部城市治理地方性法规——《南京市城市治理条例》（以下简称《条例》）颁布实施已有5年多。关于《条例》的实施情况，作为《条例》的起草人，我在去年10月举办的“中国法治政府奖”最终评审会上听了汇报。相关城市治理理念是否落到实处？公众如何参与城市治理及效果如何？带着这些疑问，我和我的研究生团队于今年2月底来到南京市，开展为期3天的实地调研。

创新城市治理模式成效显著

《条例》于2013年开始实施。之后，南京市成立了由45名公众委员代表和38个公务委员部门组成的南京市城市治理委员会，并制定了《南京市城市治理委员会章程》。在城市治理的过程中，南京市通过公众参与和部门协同形成强大的社会合力，服务于城市发展和市民需要，充分体现了《条例》的立法精神。

在2月25日上午的座谈会上，玄武、秦淮、鼓楼、建邺、雨花台、栖霞6个主城区介绍了城市治理的情况、取得的成效和存在的困难。座谈会后，我和团队参观了三个项目。建邺区兴隆街道巴山路是城市背街小巷精细化管理和公众委员全程参与城市治理的代表性项目，取得了很好效果。雨花台区在房岱山保障房片区专门设立了由政府委托第三方管理的图书阅览文化活动室，作为公众参与城市治理和收集居民意见的固定场所。玄武区红庙美食一条街经城管、环保、房产等部门合力整改后，由脏、乱、差变得立面美观、停车有序、经营规范。公众委员代表参与了整改前设计、整改中监督和整改后运行监管的全过程，代表老百姓发声，其建议和意见受到采纳，环境综合整改的效果也受到老百姓的肯定和赞许。

通过实地参观，我和团队真切感受到基层部门与公众形成合力，特别是公众委员的全程参与，让原本冷冰冰的城市治理和环境改造变成了精细的、有温度的民心工作，给区域环境带来巨大变化。这也表明城市治理离不开公众参与，同时基层部门要摒弃部门利益、加强沟通、形成管理合力，才能真正提升市民的幸福感和满意度。

2月25日下午，恰逢南京市城市治理委员会组织召开工作会议，总结2018年工作、制定2019年工作计划，听取公众委员代表意见。会上，南京市副市长、南京市城市治理委员会副主任邢正军对市级公众委员近几年所做的工作和取得的成效予以表扬，就城市管理存在的短板和重难点问题向公众委员征集意见。围绕设计便民的过街红绿灯、全线贯通市内河道、卸任后的公众委员如何继续发挥智囊作用等问题，10位公众委员提出了具体建议。邢正军要求参会的园林、交通、房产、交管、水务等部门，抓紧对接和落实公众委员的建议；南京市城市治理办公室要创新工作方法、整合资源、建立机制，利用融媒体，发挥市区街三级公众委员的作用。

从今年开始，市领导听取公众委员的工作意见在南京市将成为常态。

南京市以公众参与为基础，在城市治理委员会的框架下，构建起全员参与的城市治理和运行模式以及公众委员参与城市治理的工作机制。公众委员具有广泛的代表性、专业性和影响力，不仅是政府沟通联系群众的桥梁，也是城市治理的智囊团。具体体现在：一是公众参与模式获认可。南京市城市管理局与南京市人民政府法制办公室联合申报的“南京市城市治理法治化的创新实践”在全国85个申报项目中脱颖而出，最终荣获第五届“中国法治政府奖”。二是圆桌论坛扩大了南京城市治理的影响力。去年，组织了6期城市治理圆桌论坛。论坛由南京市城市治理办公室主办、各区城市治理办公室承办，展示了南京城市治理的好做法，并学习借鉴国内外城市治理的成功经验，集思广益、对标找差、扩大影响。特别是第13期和第17期城市治理圆桌论坛，采用与加拿大、日本专家视频连线的方式，起到了很好的宣传效果。三是解决重难点工作问题成效明显。每年坚持围绕城市治理中的一两个重难点问题，发挥公众委员的专业特长，全面深入调研、精心组织研讨、广泛征求意见、形成决议。近年来，南京市先后围绕背街小巷整治、餐饮油烟扰民、城市乱张贴、小区治理等热点难点问题开展专题调研并形成专项决议，为破解城市治理的难点顽症献计献策，受到市领导的充分肯定。

公众参与实现常态化制度化

公众委员进区街是公众了解和参与城市治理的重要路径。目前，南京市已举办16期公众委员进区街活动。2月27日上午，在第17期公众委员进区街——走进浦口活动中，我与十几位公众委员来到浦口区生活垃圾分类试点小区。小区居民可将分类垃圾换取的积分兑换成旅游券、物业费抵用券等。一系列激励措施和奖励方式旨在引导居民养成垃圾分类的好习惯。

南京城市治理圆桌论坛是针对老百姓关注的城市治理热点难点进行讨论和交流的平台。在2月27日上午举办的第19期圆桌论坛——新江北、新南京上，我就《城市治理的理念、时间与法制》进行了主题培训，并与参会的公众委员进行了交流互动。在交流中，获得三个信息：一是南京市级公众委员之所以能在城市管理中发挥重要作用，是因为建立了相应的机构和一套行之有效的规则，包括南京市城市治理委员会和南京市城市治理办公室。公众联络处负责对接公众委员具体工作，负责人的专业引导是调动各方面积极性的关键。二是公众委员的专业作用得到充分发挥。委员们非常珍惜任期内的职责和工作，并取得了一系列科学适用的改革成果。这些成果来自城管执法实际难题的解决，又应用于指导城管执法，取得了很好的效果，并引起国际关注和学习。例如，《城管执法心理危机干预指导手册》吸引了德国《法兰克福汇报》和美国《纽约时报》的专程学习和报道。三是公众委员有着强烈的荣誉感和责任感。根据《条例》和《南京市城市治理委员会章程》的规定，即将到任的两届老委员不能再连任，但他们都强烈要求继续发挥作用。目前，南京市城市治理办公室正谋划如何让老委员卸任不下岗、继续发挥特长和作用。

城市治理南京经验值得推广

2月26日下午，在与市级公众委员座谈交流后，我总结提炼出南京城市治理的三大特点。

一是公众委员管用。市级公众委员每年都会参加城市治理委员会会议。据一位公众委员介绍，在第一届七次会议上，他建议给每个执法队员配备执法记录仪。当时，市长就询问全市还有多少执法队员没配备记录仪，并要求市财政会后立即解决。会后不久，全市执法队员都配备了执法记录仪。

二是公众委员的监督促使部门形成合力。就占道经营问题，公众委员通过多方调研形成决议并印发实施。在实施过程中，有些部门积极性不高，在南京市城市治理办公室的带领下，公众委员组成监督小组强力推行，形成公安、交管、城管三联动机制，并建立定期联席会议制度，最终占道经营治理取得明显成效。

三是公众委员充分发挥桥梁作用。每年年初，南京市城市治理办公室都会向公众委员征集其最为关注的城市治理问题，然后筛选形成议题，组成议题小组实地调研，拿出解决问题的建议、办法和方案，并经城市治理委员会议审议通过后执行。在执行过程中，公众委员组成监督小组进行督促检查，并在下一次南京市城市治理委员会会议上汇报执行情况，以推动问题彻底解决。因此，南京市的老百姓经常向公众委员反映问题，市政府要推行的城市管理重点工作也会听取公众委员的意见和建议。

总之，在三天的实地调研中，我和团队了解到，《条例》实施5年多来，南京城市治理工作呈现出系统性、制度化的特点，尤其是公众参与的模式取得了显著成效，值得在全国推广。

作者系中国人民大学教授、博士生导师，中国行政法研究所所长，中国行政法学研究会副会长。