中华人民共和国住房和城乡建设部主管

中国建设报社主办

大资源平台 ■ 大数据高地

登录查找

对话上海交大特聘教授陆铭:人口在国家内部自由流动是必然趋势
2019-04-20 20:44:29来源:中国建设新闻网    作者:高洋洋

ea1c4a9b1668491aa496fb136d45d182.jpg

近日,国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《重点任务》)明确,继续加大户籍制度改革力度,在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上,城区常住人口100万~300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万~500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。此外,超大特大城市要调整完善积分落户政策,大幅增加落户规模、精简积分项目,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

此次政策被称为“史上最宽松的落户要求”,为什么力度如此之大?未来落户政策的发展趋势是什么?放开放宽落户限制后城市如何真正“留得住”人?就此,中国建设报记者独家专访了上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭

中国建设报:《重点任务》中最受大家关注的是落户政策,为什么要加大放开城市落户限制的力度?

陆  铭:总的来说,这次改革的目标是要大幅度地、快速地推进户籍制度改革。主要原因是之前很长一段时间我国户籍制度改革的进度比较慢,所以要加大力度。当前户籍制度改革的特点是,中小城市的落户限制基本上已经完全放开了,所以这次的重点是一些比较大的城市,比如人口在300~500万之间的大城市。《重点任务》也体现了一个一贯的精神,就是优先考虑相对不是处于第一梯队的城市。

另外,对于一些特大超大城市的户籍制度改革,《重点任务》提出还要继续推进,但应保持适当的节奏,比如完善积分制度,落户条件中要大幅提高社保缴纳年限和居住年限的权重。这就意味着未来教育水平在积分落户中的影响会比较小,这一点我认为是非常合理的。

中国建设报:《重点任务》提出“允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户”,这会带来哪些影响?

陆  铭:这一点其实可以反过来思考。如果要在落户政策上把买房作为一个条件会怎样?这样的话对于低收入者就会造成极大的不公平。在城市的发展中,其实是需要低收入者或者说低技能的劳动力的,特别是在消费型服务业以及一些公共服务类领域,但如果要求这些人一定要买房才能落户,是相当困难的,所以落户政策不能有买房这样的条件。为保证政策的公正性,允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户很有必要。

中国建设报:《重点任务》提到“改进城市人口统计工作,逐年统计发布各城市的行政区常住人口及户籍人口、行政区城镇户籍人口、城区户籍人口数据。”为什么要强调城市人口的统计?

陆  铭:我国在人口统计方面其实一直不是很完善。目前,我国人口统计里有一个行政区概念,在行政区里又包括“城市地区”和“农村地区”,然后城市地区的人口又分为“本地人口”和“外来常住人口”。这样一交叉,就需要更丰富的指标体系来完整、准确地反映我国的人口情况。改进城市人口统计工作可以为城镇化的相关工作包括户籍制度改革在内提供更好的帮助。

中国建设报:今年3月,国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提到过“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”,未来户籍制度改革的趋势是什么?

陆  铭:在比较长的将来,户籍制度改革的目标和方向都是非常清楚的,不管是从社会发展还是经济发展的角度考虑,人口在一个国家内部的自由流动都是必须要实现的。具体来说,要实现在哪里就业就在哪里居住、在哪里就业和居住就在哪里纳税、在哪里纳税就在哪里享受公共服务和社会保障。但从现实来看,当前不少城市的公共服务水平和基础设施配套是滞后于人口增长速度的,尤其是在一些外来人口较多的特大超大城市。所以,一下子完全放开户籍是不现实的,要分阶段地、有序地推进。

在这种情况下,当前需要做好两个方面工作:一是逐渐降低落户门槛,《重点任务》提出的也是我们一直呼吁的,就是如果一定要有个落户标准的话,就只能按照稳定的就业和居住来判断,除此之外其他所有的标准都应该逐渐取消。二是对于那些在城市长期生活但暂时无法落户的人,要尽量实现公共服务的均等化,并逐渐进行过渡,最后让户籍仅成为一个身份注册机制,不和任何公共服务、社会保障等权利挂钩。当然,这也是一个长期目标。

中国建设报:放开放宽大城市落户限制等于给了老百姓更充分的“用脚投票”的权利,那么中小城市在人才等资源的争夺中还有优势吗?会不会成为《重点任务》中提到的“收缩型城市”?

陆  铭:目前中国已经出现了收缩型城市,这个原因并不复杂,一个国家内部的人口总量基本不会出现太大变化,所以国家内部只要存在着不同地区经济发展等方面的差异,就一定会出现人口、劳动力在不同地区之间的流动。有的地方成为人口流入地,也有的地方成为人口流出地,所以一些城市出现人口负增长是正常的。

根据清华大学龙瀛老师的研究,我国已经有大概三分之一的城市处于人口负增长阶段,尽管一些城市的负增长幅度不是很大,但也在负增长。在这些小城市出现人口负增长的时候,要区分是总人口的负增长还是城区人口的负增长,如果只是总人口出现负增长,那还没有必要过分担心,如果城区人口也出现负增长了,那就要“瘦身强体”,在城区做减量规划了。事实上,在人口负增长地区做城市减量规划是符合经济规律的,也是很多发达国家的普遍做法。

中国建设报:放开放宽落户限制后,您认为城市提高人口吸引力的关键是什么?如何才能更好地“留住人”?

陆  铭:决定一个城市在多大程度上具有人口吸引力,主要取决于两个方面:一是经济发展潜力,如果一个地方的自然条件比较优越,同时人口又比较多、有市场优势,那么就能提供更多的就业机会,这样就会成为人口流入地。二是综合生活质量,比如环境、气候条件、公共服务水平等,生活质量的高低也是一个重要因素。

归根结底,在经济发展方面,一个城市能不能留住人跟这个城市的比较优势有关。有些城市的比较优势是制造业和服务业,特别是一些大城市,那么相对来讲需要的人口规模就比较大,就可能成为人口流入地。而有些城市的比较优势是农业、自然资源,这些领域本身就不需要太多的人,甚至人少反而能提高人均资源占有量,那么这样的城市就可能成为人口流出地。所以每个城市的比较优势不同决定了产业结构不同,产业结构不同又最终决定了一个城市是否具有经济上的人口吸引力。


网友评论
 Top