日前，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）。作为现阶段推进城乡融合发展顶层设计的文件，《意见》明确提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系分“三步走”，着力破解影响城乡融合发展的体制机制障碍，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。

“《意见》的出台是落实‘两个一百年’奋斗目标战略部署的重要举措，将为加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化提供坚实的制度保障。”中央党校（国家行政学院）研究员胡敏表示。

着眼“人、地、钱” 促进城乡要素流动

国家发展改革委发展规划司有关负责人表示，《意见》明确了城乡融合发展体制机制改革的总方针、抓手、目标、路径。其中，改革的路径是以完善产权制度和要素市场化配置为重点，“坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。”

胡敏表示，理解把握政策的要领，促进城乡要素流动，着眼点是要解决好“人、地、钱”的问题。

截至2018年年底，我国有2.26亿已成为城镇常住人口但尚未落户城市的农业转移人口，其中65%分布在地级以上城市，基本上是大城市。《意见》明确，有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。在逐步打破城市落户限制的同时，鼓励城市人才下乡，制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业。胡敏认为，“人”的问题要通过合理的政策引导，促进人的双向流动。在提高城市包容度的同时，要制定更加可操作的财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业，让农村的广袤土地能吸引人才、留住人才。

清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，《意见》提出的户籍制度改革举措，与以往改革一脉相承，旨在让为城市建设、发展和繁荣作出贡献的外来人口特别是农业转移人口享受到同等的城市发展红利。“既不能把改革误解为抢人大战，也不能理解为放松房地产调控。”蔡继明表示，只有房价保持在合理水平，才能降低外来人口落户城市的住房门槛。户籍制度改革要惠及各个阶层，把已在城镇就业的农业转移人口作为重点落户群体。

此前，国家发展改革委发展规划司司长陈亚军在就建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系有关情况举行的新闻发布会上明确表示：“城市需要人才，但是更需要不同层次的人口，绝不能搞选择性落户。”他同时强调，放宽落户不等于放松房地产调控，房住不炒的定位必须坚持、不能动摇。

人是生产的主体，人的流动势必带动生产资料的流动。相应地，生产资料的精细化配置也会进一步促进提升生产力。在《意见》提出的9项改革举措中，除了针对人口流动的“健全农业转移人口市民化机制、建立城市人才入乡激励机制”，还包含改革完善农村承包地制度、稳慎改革农村宅基地制度、建立集体经营性建设用地入市制度、健全财政投入保障机制、完善乡村金融服务体系、建立工商资本入乡促进机制、建立科技成果入乡转化机制。“破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。”国家发展改革委相关负责人在回应社会各界关注的若干重要问题时表示。

中国社会科学院学部委员张晓山指出，城乡融合包括吸引各类城市人才返乡创业就业，相应的资源要素要重新配置，必然要引起产权结构调整，涉及产权格局和集体经济组织未来发展方向。

着眼城乡差距 补齐乡村发展短板

城乡融合发展体制机制改革的目标是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。围绕城乡公共服务、基础设施、产业发展、居民收入差距等问题，《意见》提出建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制、有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制、有利于乡村经济多元化发展的体制机制、有利于农民收入持续增长的体制机制。

“农村公共服务是乡村发展的明显短板，实现城乡融合发展必须加快补齐这个短板。”国家发展改革委相关负责人表示，《意见》提出建立城乡教育资源均衡配置机制、健全乡村医疗卫生服务体系、健全城乡公共文化服务体系等多项改革举措。在谈及乡村基础设施建设时，这位负责人也明确表示，率先推动城乡交通等基础设施互联互通，是一些发达国家推动城乡融合发展的最直接措施，贯穿于城镇化的每个阶段。“必须把公共基础设施建设的重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，推动乡村基础设施提档升级，加快实现城乡基础设施的统一规划、统一建设、统一管护。”

国家发改委城市中心交通规划院院长张国华表示，“以教育、医疗代表的公共服务业一体化是开放与集聚的前提，通过引导公共资源的配置，建立健全公共服务的均等化，得到基础设施的通达均衡，是实现区域融合协同发展的重要前提和路径。”他表示，新一轮发展中，人在哪里集聚，产业就会在哪里集聚，而公共服务配套、人居环境则是决定人才流动的最大因素。“做好公共服务配套，优化城乡交通格局，既是促进人才向乡镇流动的基础，也是带动产业发展的保障。”张国华认为，在城乡融合发展进程中，可以将重要的公共基础设施从中心城市向周边城镇或乡村转移，依托快速交通路网系统和现代信息技术，加快实现城乡基础设施的统一规划、统一建设以及产业的分工协作、协同发展。

国务院发展研究中心副研究员张晓欢说，用城市的科技特别是农业科技改造乡村传统农业、用城市的工业延长乡村农业产业链条、用城市互联网产业等服务业丰富农村产业业态。“城乡产业协同发展平台是必需的载体支撑。”

《意见》提出，选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合发展试验区，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先试、观照全局。在区域选择上，则明确要在经济发达地区、都市圈和城市郊区率先取得突破。将城乡融合发展与都市圈城市圈建设有机结合，中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长张车伟表示，这意味着城乡融合发展试验区的设立，将遵循少而精、质量第一的原则，避免搞区域平衡，防止部分地区把“帽子”一戴了之，而应发挥试点引路的重要功能，起到为改革铺路搭台的必要作用。