斑驳的楼面外墙粉刷一新，杂乱的线路归拢齐整，楼道里的小广告被清除干净……曾经楼外墙皮脱落、各种线路凌乱不堪、到处都是散落的垃圾、马路两边坑洼不平的小区如今焕然一新。

旧貌换新颜的背后，是党中央、国务院对城镇老旧小区改造工作的高度重视。近日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，将全面推进城镇老旧小区改造。经过初步摸查，各地上报需要改造的城镇老旧小区17万个，涉及居民上亿人。

顺应群众期盼民生工程加速推进

住房和城乡建设部副部长黄艳在吹风会上介绍城镇老旧小区改造工作情况时指出，城镇老旧小区指的是建造时间比较长、市政配套设施老化、公共服务缺项等问题比较突出的居住小区。

老旧小区比较突出的问题在于：一是管网破旧，上下水、电网、煤气、光纤等设施缺失，或者老化非常严重；二是建造时间较早，养老、抚幼、物业等很多公共服务缺失；三是大多没有物业管理，公共环境普遍比较差，老百姓反映非常强烈。

事实上，2015年12月召开的中央城市工作会议就提出，“加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造”。

2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》印发，“有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基础设施建设”被纳入“完善城市公共服务”之中。

2017年12月，住房和城乡建设部在福建省厦门市召开老旧小区改造试点工作座谈会，部署厦门、广州等15个城市开展老旧小区改造试点。

试点的目的在于探索城市老旧小区改造新模式，为推进全国老旧小区改造提供可复制、可推广的经验。住房和城乡建设部披露的数据显示，截至2018年12月，试点城市共改造老旧小区106个，惠及5.9万户居民。

老旧小区改造还被写入政府工作报告中。2018年政府工作报告提出，要有序推进“城中村”、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯。

而在今年的政府工作报告中，老旧小区改造要求更加具体，“城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水、电、路、气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施”。

今年，国家发展改革委印发了《关于做好2019年老旧小区改造配套基础设施建设中央预算内投资计划申报工作的通知》，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部三部委办公厅印发了《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，全面推进城镇老旧小区改造。其中提出，要摸排全国城镇老旧小区基本情况，指导地方因地制宜提出当地城镇老旧小区改造的内容和标准。

6月19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造，顺应群众期盼改善居住条件。会议认为，加快改造城镇老旧小区，群众愿望强烈，是重大民生工程和发展工程。

破解3个难题亟待建立长效管理机制

在此次吹风会上，黄艳介绍了目前老旧小区的改造内容，初步分成三类：一是保基本的配套设施，比如老旧小区里和居民生活直接关系的水、电、气、路等市政基础设施的维修完善等；二是提升类的基础设施，包括公共活动场地，有条件的地方配建停车场、活动室、物业用房等；三是完善公共服务类的内容，比如社区的养老、抚幼、文化室等设施。

城镇老旧小区改造涉及面广，是一项系统工程，做好这项工作，需要破解3个难题：一是建立多元化融资机制，加大改造资金筹集力度；二是地方加强统筹协调，强化基层组织建设，发动小区居民通过协商形成共识，积极参与老旧小区改造；三是在改造中因势利导，同步确定小区管理模式、管理规约及居民议事规则，同步建立小区后续管理机制。

在北京市房地产法学会副会长兼秘书长、首都经济贸易大学城市与公共管理学院教授赵秀池看来，老旧小区改造的难题较多，主要问题是资金来源与资金平衡问题。老旧小区改造规模大，需要资金量大，需要多方筹措资金，这既要政府主导，也要市场力量参与，可以考虑发行老旧小区改造基金或地方债。

据了解，目前在物权法、城乡规划法、建筑法、老年人权益保护法、无障碍环境建设条例、物业管理条例等法律法规中，诸多条文涉及老旧小区改造问题，但过于分散。此前，有关主管部门曾出台过相关部门规章，但相较于法律来说层级较低。

2007年5月，原建设部出台《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》，将旧住宅区整治改造纳入政府公共服务的范畴。指导意见提出应按照公共服务均等化的要求，优化公共资源配置，加大整治改造的资金投入，逐步使市政公用设施、公共服务设施以及其他城市基础设施覆盖城市旧住宅区。

2008年2月，原建设部、财政部联合印发的《住宅专项维修资金管理办法》开始施行，《住宅专项维修资金管理办法》旨在加强对住宅专项维修资金的管理，保障住宅共用部位、共用设施设备的维修和正常使用，维护住宅专项维修资金所有者的合法权益。

中国人民大学公共管理学院副教授陈幽泓建议专门就规范老旧小区改造进行立法：“从立法与政策制定层面，在理顺法律关系的前提下，明确市政服务所涉及的各个利益主体之间的权利义务关系。在城市老旧住宅小区中，依法界定清楚政府、市政公共服务部门、其他商业机构、居民之间的权利义务关系，可以进一步明确消费者、提供者、生产者以及监督者等角色在城市老旧小区的服务供给过程中所应承担的角色和职能。”

此外，陈幽泓还建议应尽快建立长效的后续管理机制。“为了巩固旧住宅区整治改造成果，维护良好的居住环境，要在尊重群众意愿、考量居民支付能力的基础上，逐步建立整治改造后住宅区的维护管理长效机制。”陈幽泓说，对于居民收入水平相对较高、具备一定条件的，可以推行不同等级的专业化物业管理服务；对于居民收入水平较低、尚未具备引入物业管理条件的，可由街道办事处、居民委员会、居民共同负责住宅区的维护管理。

先行先试 责任企业在行动

先行先试，责任企业已经行动起来。7月11日，北京首都开发控股(集团)有限公司（以下简称“首开集团”）与北京市石景山区人民政府签署老旧小区有机更新和物业服务管理战略合作协议，开展长期、稳定、全面的多领域合作，着力改善老旧小区的综合服务管理水平，提升中心城区功能，共同打造北京城市更新先行先试示范区，推动建设全国领先的非经营性资产管理处置平台。

签约仪式上，首开集团党委书记、董事长潘利群表示，今年3月，市委、市政府赋予首开集团以新定位，我们将围绕“四个中心”、落实“四个服务”，着力打通城市空间建设、改造、保护、修缮与运营服务的全生命周期，建立集城市开发、城市更新、城市保护于一体的综合业务模式，增加集团在城市价值链布局上的广度和厚度，实现集团新时代的新发展。

“城镇老旧小区建造时间比较长，市政配套设施老化或缺失，管理和维护难以为继，居民反映强烈。”有专家认为，老旧小区改造的难度较大、难题较多，既需要政府主导，也需要市场力量参与，可以制定专门的老旧小区改造的法律法规，从改造主体、改造模式、资金来源、后期管理等加以规范。

以实际行动探索破题良方，首开集团与石景山区达成了包括推进老旧小区综合整治、推动街区更新发展、开展区企全方位合作三大方面内容的战略协议，通过建立高层对接、联席会议、日常沟通等工作机制，构建开放式合作平台，加强区企合作的广度和深度，在城市规划、建设、管理各领域实现开放、合作、共赢的良性发展格局。据了解，石景山区共有老旧小区71个，建筑面积697万平方米，其中首开集团管理的就占到了约70%。

但是，老旧小区的改造并非一次性工程，后期还要在小区设立物业服务机构，以便对小区日后的持续运营实行更好的管理。然而对小区居民而言，这就意味着将来还需要缴纳物业费，很多老旧小区居民可能宁愿小区保持以前相对混乱的局面，也不愿每年额外缴纳物业费，对于很多低收入家庭，这也是一笔不小的开支。老旧小区改造面临着不小的挑战。

潘利群指出，非经资产的接收、管理、运营与处置，同老旧小区改造的基本要求，是高度融合的。在石景山区，首开集团的物业管理面积近500万平方米，普遍存在基础设施薄弱、物业管理长效机制不健全的问题。针对这些问题，首开集团不仅具有强烈的改善物业服务和资产现状的意愿，也积累了一定的老旧小区综合整治的经验。相信把首开集团的非经平台建设和物业服务升级，同石景山区的老旧小区综合整治工作相融合，按照“四个一点”的要求，定能探索出一条具有北京特色的老旧小区改造之路。