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对话清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明:对征地范围的限定是此次土地管理法修正案最重要的突破
2019-09-02 18:53:16来源:中国建设新闻网    作者:高洋洋

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8月26日闭幕的十三届全国人大常委会第十二次会议通过的土地管理法修正案,把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律,同时在农村“三块地”改革方面作出了多项创新性的制度设计,迅速引发广泛关注。

长期从事土地制度研究的清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在接受中国建设报记者专访时表示,土地管理法修正案根据公共利益的需要对征地范围作了严格限定,并提高了对被征地农民的补偿标准,这是此次土地管理法修改所取得的最大、最重要的突破。另外,允许农村集体经营性建设用地在符合规划用途管制的情况下,通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,为集体建设用地入市开了一个口子。整体来看,这次对于农村宅基地制度的改革力度并不大。未来,应该让市场在土地资源配置中真正起决定性作用,并进一步深化农村宅基地制度改革。

中国建设报:总体而言,您认为此次土地管理法修正案最大的亮点是什么?

蔡继明:此次修改最大亮点是关于征地的改革。此前,国务院在33个县(市、区)试点“三块地”改革,其中第一项就是农村土地征收。此次土地管理法修改主要表现在对公共利益的范围作了严格的限定。我国宪法规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但这里的“公共利益”到底指什么?法律没有进行明确限定。

实际上,过去不管是出于公共利益还是非公共利益,只要是因城市建设、工业化发展需要占用农民土地的,一律由政府征收为国有土地。显然,开发区、工业园区、商品房等建设完全是出于商业利益的需要,采取政府征收的方式就等于剥夺了农村集体土地的发展权,使广大农民不能平等分享城市化所带来的土地增值。此次土地管理法修正案对何为“公共利益的需要”划定了6种情况,包括军事、外交用地;能源、交通、通信等基础设施建设用地以及经省级以上政府批准由县级以上政府组织实施的成片开发建设需要用地等。这6种情况虽然不一定非常全面、合理,但毕竟有了一个可操作、可参照的标准。根据这一标准,兴建开发区、工业园区、商业园区以及商品房等都不属于公共利益,需要占用农村集体的土地就不能再采取政府征收的方式。这是这次土地管理法修改所取得的最大、最重要的突破。

另外,土地管理法修正案还提高了对被征地农民的补偿标准。原来的土地管理法第四十七条规定,对被征地农民按照被征收土地的原用途给予补偿,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,其中征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。新版土地管理法则强调征地补偿要公平、合理,要保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。具体讲就是要按照区片综合地价进行补偿,除了考虑土地产值,还要考虑区位、当地经济社会发展状况等因素综合制定地价,并且至少每3年调整或者重新公布一次。可以预期,经过这次修改,广大农民通过土地征收获得的补偿水平将会大幅提高。

中国建设报:土地管理法修正案在放开集体经营性建设用地入市上有一些新的举措,您怎么评价?

蔡继明:刚才提到,土地管理法修正案对政府征收土地的情况进行了较严格的限定,这样可征收农民土地的范围就被大大缩减了。但在经济发展、城市建设土地需求总量保持相对稳定的情况下,就必然要以集体土地入市作为补充,这两者是此消彼长的关系。

因此,土地管理法修正案删除了原来第四十三条任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定,允许农村集体建设用地在符合规划、依法登记,并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下,可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用,而土地使用者在取得农村集体建设用地使用权之后还可以互换、抵押或再次转让。这也是适应征地制度改革的一个配套措施,在缩小征地范围的同时,给集体建设用地入市开了一个口子,即非公共利益的用地需要就可以通过集体建设用地来满足。

中国建设报:您长期研究农村宅基地制度改革,您如何看待土地管理法修正案中关于农村宅基地制度的改革?

蔡继明:总体而言,土地管理法修正案对农村宅基地制度改革的力度还不够大。第一,仍然强调一户只能拥有一处宅基地,且宅基地的面积不能超过一定标准;第二,农民出卖、出租、赠与住宅后,就不能再申请宅基地。这两条是原来的土地管理法就有的,原封不动地保留了下来。

土地管理法修正案增加了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”其实如果农民愿意退出,根本不用政府鼓励。问题在于,第一,由于农民的宅基地当初大都是无偿取得的,所以退还给集体并不会获得很多补偿;第二,如果宅基地在本集体经济组织成员内部流转,也很少有人愿意出高价购买,更何况由于很多农民已经进城,有的村已经成了空心村,宅基地大量闲置,在村集体内部难以盘活。

此外,土地管理法修正案提出,编制土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地,改善农民居住环境和条件。第十七条还要求统筹安排城乡生产、生活、生态用地,满足乡村产业和基础设施用地合理需求,促进城乡融合发展。但是,要促进城乡发展,就要允许土地、资本、劳动力等要素在城乡之间自由流动,如果取消了宅基地只限于集体经济组织内部转让的规定,无须政府鼓励,农村大量闲置的宅基地自然就会根据市场的需要在城乡之间得到有效的配置。

进一步说,目前全国农村集体建设用地总量在19万平方公里左右,约是城市建设用地的两倍多。在如此体量的集体建设用地中,所谓集体经营性建设用地只占了14%左右,而且这部分土地大部分已经在使用中,允许入市只是相当于“先出生后补证”,并不能增加土地的有效供给,因此仅靠这一点土地入市不能缓解城市建设用地供不应求的现状。而集体建设用地中宅基地的比例超过70%,并且相当一部分处于闲置状态。这样看来,此次土地管理法的修改只是缩小了征地范围,但集体建设用地入市的范围并没有扩大。

中国建设报:如此看来,此次土地管理法修改还是留下了很多遗憾。您对以后进一步深化土地制度改革有什么建议?

蔡继明:我认为,一方面,要让市场在土地资源配置中真正起决定性作用。检索一下此次土地管理法修正案,“规划”“行政”“管理”“计划”等词语多次出现,却唯独没有提到“市场”,那就更不用说“市场配置资源”了。所以,下一步应该全面贯彻落实党的十八届三中全会精神,让市场在土地资源配置中起决定性作用。

另一方面,要深化农村宅基地制度改革。回顾改革开放40多年来我国土地制度的发展历程,有两个变革特别引人深思。一是安徽小岗村农民自发探索家庭联产承包责任制,二是深圳市政府首次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权。这在当时都是“不合法”的,但后来均得到了政策的允许,而且得到了法律的认可,从而得以在全国范围内推广,极大地推动了经济社会的发展。

所以,下一步农村土地制度改革要特别尊重农民已经做出的有益探索,就如同当年承认家庭联产承包责任制和深圳市政府拍卖国有土地使用权一样。可以预期,通过深化农村宅基地制度改革,赋予农民的宅基地充分、完整的用益物权和抵押物权,与城市国有住宅建设用地具有同等的权利、平等入市,将有助于加快城市化进程、缩小城乡贫富差距、推动城乡融合发展和乡村振兴。这样的探索对于今后经济社会发展以及“两个一百年”奋斗目标的实现意义非常重大。

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