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第一建言|房地产宏观调控长效机制初探
2019-11-28 15:51:36来源:中国建设新闻网    作者:郭晓蓓

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住房与教育、医疗、养老并列民生四大领域。自上世纪八十年代后期中国开始推进房地产制度改革以来,经历了“抑制(1993-1998年,货币超发、房地产投资过热)-支持(1998-2002年,东南亚金融危机)-谨慎(2003-2007年,房地产局部投资过热,房价增长过快)-再支持(2008-2009年,全球金融危机)-再抑制(2010-2016年,高库存与高房价并存)”的过程。2016年以来,在中央关于“房子是用来住的,不是用来炒的”的政策取向下,地方政府坚持房地产市场调控目标不动摇、力度不放松,坚持因城施策,出台了一系列更加精准的调控政策,构建房地产长效机制。

调控特点与效果审视

从政策效果上说,在政府强有力的干预下,应该说房地产市场宏观调控成效显著。尤其是近年来随着各项措施的落实,全国房地产开发的增长速度明显放缓,通货膨胀得到遏制,经济由热转冷,房地产市场也沉寂下来,商品房价格迅速回落。

然而,几轮调控主要从当时的宏观经济和房地产市场环境出发,大多采取短期、行政手段,由此引发了不少问题,集中表现为政府和市场缺位、错位、越位并存,调控政策经常在“过”与“不及”之间反复摇摆,政府、房地产开发商和居民对于调控政策和政策效果都不甚满意。

客观上讲,调控需求虽然在一定程度上对投机行为和房价上涨起到了抑制作用,但不能根本性地平衡供求关系,并未真正遏制房价上涨,也未能有效满足和改善居民住房需求。这在2010-2013年的调控中表现尤其突出,此轮调控导致需求低迷影响开发商供给意愿,导致未来几年供给放缓,最终引起供求失衡,房价在2015年快速上涨。

实践证明,供需结合的调控方式才更加有效。保证房地产开发投资的合理增长并坚持限购限贷不放松就是这一调控思路的具体体现。供给稳定能带来房价的稳定,进而确保预期和地价的稳定,供需调控相结合方能实现房地产业的健康发展。

长效机制的基本框架

综上所述,构建房地产市场宏观调控机制必须根据中国房地产市场发展的特定环境和制度条件,以及房地产市场运行的基本特点,逐步建立起具有中国特色的房地产市场的供给调节机制、需求管理机制和市场交易制度。在供给侧,不仅要增加供给总量,还要调节供给结构;在需求侧,逐步建立长期稳定的区域化和差别化的限购政策;在交易侧,必须旗帜鲜明地按照“房子是用来住的,不是用来炒的”定位,改革交易制度,抑制过度投机。

  1. 建立供求总量基本平衡的格局。政府有必要从全局的高度运用各种手段,对房地产市场进行积极、主动、及时的宏观调控,有效把握总量的平衡。顶层设计应考虑房地产行业体量大、辐射能力强的特点,注重发挥房地产行业对于稳投资、稳增长的作用,同时应坚定“不将房地产作为短期刺激经济的手段”和“房住不炒”定位以及“居者有其屋”目标,抓紧构建和完善新型宏观调控框架和房地产市场健康发展长效机制,持续改善国民居住条件。

  2. 优化房地产供给结构。支持各省市根据当地条件,建立商品住房、保障性住房、共有产权房、租赁住房四位一体的住房供应和保障体系,重点加大后三类住房的供应力度;逐步放开商品住房交易限制,明确保障性住房和共有产权住房的申请规则,加快培育和发展住房租赁市场,推进租售同权;放宽保障性住房、共有产权房、租赁住房的市场准入条件,给予税收、金融及供地等方面的配套政策支持。

  3. 实行差别化的限购政策。建议放宽“一刀切”的限购政策,实行差异化的调控方式,支持刚性需求,照顾改善性需求,管控投资性购房需求,释放市场合理需求。对中西部城镇化率不足40%的省份,放开限购,鼓励农民和外来人口落户城镇,加快中西部城市建设。而对东部发达城市,应以民生为核心,促进房地产市场健康发展。

  4. 改革交易制度,抑制过度投机。规范和改变住房买卖中的过度杠杆行为,加速全国房地产登记联网,摸清居民的外地购房情况,坚决控制投机性买房的信贷支持;严格管理房屋中介机构和灰色金融机构给购房者的不合理融资行为;加强对热点事件的跟踪分析,避免个别新闻媒体的有意曲解或过度炒作,防止将局部问题、个性化问题夸大为全局性问题,扰乱公众预期。

调控机制的保障措施

在完善住房供给制度的同时,应首先保障房地产市场宏观调控政策的独立性。只有改变房地产市场宏观调控从属于经济宏观调控的属性,才能从本质上构建房地产市场宏观条件的长效机制。此外,还需要从土地、金融、财税、投资、立法等几个方面入手,建立配套机制,形成制度化安排,系统做好房地产市场调控。

一是推进城乡户籍和土地制度综合性改革。建立以就业制度改革为基础,以户籍制度改革为抓手,以土地利用制度改革为支撑保障,逐步形成城乡一体化发展的体制和机制。在城乡户籍改革方面,构建起相关制度联动运行的链条,落实人地挂钩政策,形成“功能-产业-人口-土地”土地调控逻辑链条,产业跟着功能走,人口跟着产业走,土地跟着人口和产业走;推动联动链条的双向运转兼顾乡城和城乡的双向要素流动循序渐进分阶段推动联动改革。

在土地制度改革方面,因地制宜加大住宅用地供应力度。允许非房地产企业拥有产权的非住宅用地在符合一定规划的前提下建设住房;总结推广农村集体建设用地建设租赁住房试点经验,时机成熟后可考虑逐步放开农村集体建设用地建设保障性住房、共有产权房和商品住宅;扩大土地增减挂钩、节余指标流转的适用范围;适当调整土地供给结构,减少工业用地占比,增加城市居住用地占比;根据各地库存消化周期适时调整土地供应,保证住宅用地供应平衡有序。

二是深化房地产税制改革。在房地产保有环节,参照发达国家经验(美国物业税率基本介于0.4%至2.8%之间,一般在1.5%左右),通过征收阶梯递进制的房产税,增加享受型、投资型物业的持有成本;在房地产流转环节,考虑到当前我国房地产流转环节税种多、负担较重,建议取消房产税、城镇土地使用税、土地增值税、城建税和教育费附加,合并印花税和契税,最终在流转领域仅保留契税和转让所得税。另外,可适时开征遗产税和赠与税,这有助于在房地产流转环节调节财富分配,促进社会公平。

三是调整房地产投融资政策。把好流动性进入房地产市场的闸门,在风险可控的前提下,保持信贷资源在房地产行业投入比例的总体稳定,优化首套购房者的金融支持方案,完善自住型需求金融支持,提高多套住房拥有者的贷款买房门槛和成本;提高对房地产开发商自有资金比例的要求,引导房企加快销售回款节奏,提升内源融资能力;鼓励房企优化债权与股权融资结构,支持符合条件的房企推进市场化债转股;借鉴国际经验,尽快研究破解REITs相关法律缺失、税收优惠政策体系不明确等问题,适当优化ABS、CMBS等资产证券化渠道的准入标准与业务流程,促进相关业务的规模化发展;加强对房地产企业资金来源(如信托资金、海外发债)等的审查,防止资金过度流向房地产。

四是改革住房公积金制度。首先,改革公积金缴存、分配、使用、决策、管理、监督等环节的不足。缴存环节实施差异化缴存方式,适度扩大个人自愿缴存比例;提取环节简化审批手续,缩小提取时间间隔;使用环节放开职工提取公积金的限制,最大限度保障低收入家庭。其次,从组织体制入手加以重新规划和设计,将住房公积金行政管理体制改造成为专业化的政策性住宅金融机构,使之成为政府调控住宅市场、完善住房保障的重要工具。最后,实现公积金制度由管理型组织向实际金融机构过渡,全面推进住房合作银行的建设,形成较为完整的政策性住房金融体系。

五是完善房地产宏观调控法律法规体制。法治是房地产市场长效机制的根基。建议充分发挥法治在房地产调控中的作用,通过法律明确调控的长期导向,合理引导市场预期。完善我国房地产市场的法律体系,建立健全与房地产相关的保障性住房、土地、税收、租赁等配套法律法规体系,制定房地产税法和住房租赁法等,弥补房地产市场相关领域的法律空白。目前,市场对持有环节征收房地产税的效果存在较高的期望,具体来说包括增加持有成本、减少空置增加供给、调节房价、增加财政收入和调节收入分配等多个方面。建议将房地产税定位为消费税,在中央统一立法基础上,给予地方政府充分的自主决定权,具体征管细则方面参考上海和重庆试点,对于增量房产征税,并合理设置免征额。推进租赁市场法治化进程,通过立法逐步在热点城市试行“租售同权”,是租房人群在教育、医疗服务等方面和买房人享有同等待遇;规范和限制房屋租金、租赁权转让和房屋收回等,保护租赁人合法权益,提高租房群体的稳定感和安全感。

六是建立和完善房地产基础统计制度。长效机制建设离不开数据支撑,互联互通的信息系统是合理利用房地产信息的有效保障。建设房地产信息数据库,确保统一口径的一致性,信息数据的真实性和准确性,为信息联通和管理打好基础;加快推进房地产登记信息系统全国联网,确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享,实现信息的互联互通,为科学和有效的房地产调控提供信息支撑;完善房地产信息披露制度,实现房地产交易、价格、涨幅等相关信息的透明公开,推进房地产市场信息公开化和透明化。

郭晓蓓:中国民生银行研究院研究员

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