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第一建言|加快推进城镇老旧小区改造不是“独角戏”
2019-11-28 16:01:14来源:中国建设新闻网    作者:刘卫民

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加快推进城镇老旧小区改造具有重要意义

今年6月份国务院常务会强调要加快改造城镇老旧小区,引起各方面的广泛关注。有关初步摸底显示,全国需改造的城镇老旧小区涉及居民上亿人。其涉及面之广、工程量之大、改造内容之复杂,使城镇老旧小区改造既成为一项事关百姓安居的民生工程,也成为一项对经济社会具有重要意义的发展工程。

  1. 随着近年来我国城镇住房建设的迅猛发展,存量住房在住房供应体系中的作用越来越重要。我国住房竣工面积已经在2014年出现,一些大城市存量住房在住房市场中份额已经超过半壁江山,例如,2019年以来北京二手房交易量占整个住房交易量的59.8%。因此,未来一个阶段,我们住房公共政策应该把更多的目光投向基数越来越大的存量住房质量,这正是当前提出加快城镇老旧小区改造的基本背景。

  2. 我国存量住房的结构性矛盾决定了城镇住房改造任务较重。按照第六次人口普查中的住房数据测算,全国房龄在30年以上的住房比例在25%左右,住房质量与房龄明显呈现反比关系,老旧小区的住房质量普遍具有较大提高空间。城镇住房中,有9.9%的住房没有厨房,有13.3%的住房没有管道自来水,有28.2%的住房没有洗澡设施,有15.6%的住房没有厕所。

  3. 城镇老旧小区中老龄化人口比重较大,使改造工作已迫在眉睫。我国60岁以上人口比例为17.9%;65岁以上人口比例为11.9%,而联合国老龄化社会标准为60岁以上人口比例达到10%; 65岁以上人口比例达到7%,可见我国已经步入老龄化社会。与新建小区相比较,在老旧小区中老龄人口比例明显较高。在目前以居家养老为主的居住结构下,老龄人口对住房功能的要求与老旧小区功能不完善之间的矛盾日益凸显。城镇老旧小区改造往往需要进行适老型住宅改造,对电梯、医疗、助餐、家政等方面提出新要求。

  4. 城镇老旧小区改造既可以稳定投资,也有利于促进住房市场健康平稳发展。从整个宏观经济层面看,按照中央经济工作会议和《政府工作报告》部署,在“六稳”工作中稳投资是重要方面之一。其关键是要投向有真实需求,具有较高投资效率的领域。城镇老旧小区改造对于解决民生住房问题来讲,无疑是非常必要的投资领域,且可以拉动数十个中间产品行业和终端消费品行业,支撑投资的作用十分明显。同时,城镇老旧小区的改造不会产生被动式的住房需求,也不会在住房供求平衡的条件下产生新的库存问题,有利于巩固当前住房市场调控成果,促进市场保持平稳运行。

必须认识到城镇老旧小区改造的复杂性

与通常意义上的新建住房不同,城镇老旧小区改造涉及的内容十分丰富,涉及的利益主体关系也十分复杂,这就决定了城镇老旧小区改造必然需要一个多层次多元化的政策支持体系。

从经济学角度分析,有些改造项目属于“保基本”的层面,例如和老旧小区居民生活直接相关的水、电、气、路、热网等市政基础设施改造以及垃圾分类设施等。这些改造项目所提供的是公共品,具有典型的外部性和非排他性特征。对于这类项目,政府必须承担起应有的责任,加大公共财政和公共资源的投入。有些“提升类”基础设施改造项目,其产权边界相对比较清晰,利益相关方的关系也可以比较明确地界定,包括谁是项目的所有者,谁是项目的受益者,谁是项目的管理者等。在明确权益边界下,城镇老旧小区改造项目存在一定有偿服务的可能性。例如,目前大家呼声比较高的小区停车场、多层老旧住宅加装电梯、高质量网络入户等。还有些是“完善类”的公共服务设施,包括社区的养老、抚幼、文化室、医疗、助餐、家政、快递、便民、便利店等服务设施。这些改造内容主要是为了适应城镇居民消费需求释放、消费结构升级、消费形态跃迁,以及人口老龄化、家庭小型化趋势,属于非公益化或半公益化、市场化的城镇老旧小区改造内容。

改造项目的不同属性决定了相关公共政策必须是多元化多层次多维度的。对于政府来说,必须在要加强政府统筹规划,摸清城镇老旧小区改造需求底数,按照尽力而为、量力而行的原则,综合考虑财政负债能力和老旧小区改造紧迫程度,安排好年度资金支持规模。要让财政资金花在刀刃上,把握好财政投入与改造项目的公共品属性的正比关系。即越是保基本的项目,政府越要加大投资比例或补贴力度,确保公共产品能够充足供给,使城镇老旧小区改造真正成为一项民生工程和民心工程。随着改造项目的公共品属性下降,政府要降低投入比例和补贴力度,更多是发挥财政资源的杠杆作用,使社会资本积极参与到城镇老旧改造项目中。而对于那些可以完全市场化的改造项目,政府要敢于撒手,让市场发挥配置资源的决定性作用,政府则重在建立公平的准入制度和规范的行业监管体系。对于居民来说,由于改造涉及到广大住户的切身利益,要充分了解和尊重居民改造意愿,积极稳妥地履行项目改造程序,科学合理测算和控制改造成本,让城镇老旧小区改造成为公开、透明的阳光改造。特别对于一些事关安全、质量、环保等方面的改造内容,坚决不留死角、不留隐患。

积极构建完善城镇老旧小区改造多元化融资渠道

目前,各方面对加快改造城镇老旧小区必要性和复杂性已经形成共识,关键问题还是城镇老旧小区改造的钱从哪里来?从调研了解的一些情况看,个别财政能力相对薄弱的地方,存在为了控制改造成本而降低改造标准的倾向。要让城镇老旧小区改造的好事办好,当务之急是积极构建完善城镇老旧小区改造多元化融资渠道。

  1. 进一步发挥好财政资金的引导作用。要压实地方政府责任,切实做好城镇老旧小区改造年度计划,及时调整水、电、路、网等基础设施相关规划,按照改造任务的轻重缓急,安排财政资金予以不同程度支持,优先支持保基本型的改造项目,使老旧程度严重的小区早日受益。中央层面要加大对城镇老旧小区项目的转移支付力度,统筹考虑“3个1亿人”目标,对于中西部地区、边疆少数民族地区、财政能力薄弱地区的城镇老旧小区改造,予以适当政策倾斜。

  2. 积极吸引社会资本参与城镇老旧小区改造。对于社会资本参与改造项目的,要分门别类地予以精准支持。在城镇老旧小区改造项目招投标中,要按照高质量发展的工作要求,着力推进优质优价采购,避免最低投标价法在城镇老旧小区改造中被滥用和误用。对于参与公益性或准公益性改造项目的,可在税费上予以一定比例优惠,加强项目成本控制。对于能够产生稳定现金流的改造项目,可纳入PPP项目库予以支持,政府部门制定合理的公共服务价格和质量标准,通过“使用者付费”或“政府付费”获得合理投资回报。老旧小区改造不仅要注重建筑外部基础设施改造,还要注重建筑内部功能改造,通过老旧小区改造,形成一批设施功能更加完善、居住体验更加舒适、人居环境更加宜居的中小户型住房。

  3. 优化城镇老旧小区的运营管理模式。加强城镇老旧小区物业管理的能力水平提升,引导物业管理规模化水平,降低老旧小区运营管理成本,有效提高和合理使用小区公共空间收益,通过形成良性可持续的物业管理服务模式,促进解决城镇老旧小区改造中“居民出一点”的积极性不高问题。

  4. 形成维修基金用于城镇老旧小区改造的新方式。用活用好维修基金,在规定项目和规定程序下,将维修基金对于老旧小区改造。探索将维修基金用于购买住房质量保险,当住宅出现相应质量问题时,由保险公司提供必要的修缮资金,缓解维修基金支出决策难的问题。

刘卫民:国务院发展研究中心研究员

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