中华人民共和国住房和城乡建设部主管

中国建设报社主办

中国人民大学国发院城市更新研究中心主任秦虹:永续的城市更新需要相应制度的不断创新
2019-12-19 09:34:28    作者:秦虹

城市更新是一个永续的过程,伴随着城市的成长、发展以及成熟,可以说永无止境。最近国内很多企业走出国门到英国、日本、美国、德国等地考察,他们在学习国外的城市发展经验时,考察的项目大多数都是城市更新项目。伴随城市不断向前发展,城市更新日益成为非常重要的议题,特别是当一个国家或地区的城镇化进入高级阶段时,它更加成为一种必然。

位于英国伦敦的金丝雀码头在海运非常发达的20世纪60年代非常繁荣,在80年代停止了运营逐渐被废弃。现如今,通过成功实施城市更新,金丝雀码头变成了摩天大楼林立的新型金融区、购物天堂、艺术时尚领地。这个案例告诉我们,城市更新不仅仅是城市由旧变新,更重要的是让城市更新和产业更新同步发展。

进入城市化率超过50%的高级发展阶段之后,一些城市就会出现收缩。加上劳动力、资本等可流动性的生产要素不断外流,自然会带来城市空间的衰败,这样的城市也就顺势变成了收缩型城市。应对城市收缩在发达国家的经验里有两种方式:一是增长模式,通过设立新区,依靠投资增长、增加项目数量,实现扩张式发展。二是挖潜模式,通过盘活存量,依靠城市核心资源的创新增长,提高城市核心区的产出效率。和增长模式相比,这种模式成功率更高,主要通过盘活存量,带来城市品质的提升和再次繁荣,让人口和产业再次回归城市中心。

基于此,讨论城市有机更新特别有价值。推进城市有机更新,充分发挥老城区原有的地理位置优势,同时在保持城市原有文化、肌理、文脉的基础上装入新产业,合理改造城市的内部空间,利于实现新与旧的完美结合,变和不变的内在统一。

怎么做城市有机更新?在我看来,有三点特别重要:第一,要注重挖掘城市遗产的价值。历史建筑是城市的基因,承载着一座城市的历史文脉,具有非常重要的历史文化价值。通过挖掘历史建筑的文化价值,引入现代商业元素提升建筑和社区的功能,才能使城市更新后依然呈现较强的历史感,并激发出新的活力。

第二,要有一种平衡政府、投资人、民众三者需求的模式。其中,政府是城市更新的规划决定者、投资人是主要实施者、民众是最重要的受益者。在考察很多国家后我们发现,没有一成不变的规划,过去城市的空间适应过去的产业结构,现在产业结构发生了变化,就要有新的空间来承载新的产业。商业建筑变成办公建筑或变成公寓,只要符合相关规定,其实都是可行的。如果还按照一成不变的规划、用途、容积率进行管理,城市有机更新很难吸引到投资,也很难使新的空间承载新的产业。

第三,要有金融支持。城市有机更新非常复杂,它不是拆除重建、再开发,虽然拆除重建、再开发可以通过卖房子回收资金,但靠运营做的有机更新必须要有长期的资金支持。

e22a03d5d52d47978fe0912d094f20b7.jpg

我国的城市更新,经历了在实践中不断创新发展的过程。在认识上,已从上世纪80、90年代旧城改造提升到了城市更新;在模式上,已从过去的“大拆大建”转向现在的有机更新;在方式上,已从过去的“拆改留”变成“留改拆”,这些都是非常大的进步。

不过进入新的发展阶段,我国城市有机更新也面临着非常大的挑战。政府层面要有支持城市有机更新的一系列制度创新。过去政府在城市开发方面的大量政策、规定、标准都是针对新的开发建设。针对城市有机更新,需要制定法律法规,提供多元支持的财政资金,建立具有弹性的规划管理、多主体合作的体制机制以及独特的城市更新管理框架等。

对于开发企业作为投资人进行实操来讲,城市更新的目标和实施路径有四大要素非常重要:一,科技为力,用具有先进生产力的技术改造过的项目会更加具有吸引力;二,产业为核,给更新的建筑空间装入新的产业;三,设计为美,要充分发挥设计的力量;四,资管为要,要通过资产管理创造更多现金流,给地方政府创造更多税收。另外,还需要金融创新和重要投资做保障。这两年为适应城市更新需要,我国已有了一些金融创新,但还不够,需要进一步探索投资的基金化、改造的现代化等。

(本文根据作者在“2019城市有机更新与服务模式创新高峰论坛”上的演讲整理)

微信图片_20191216194858.jpg

网友评论
 Top