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第一建言 | 如何破解老旧小区改造的资金难题
2019-12-24 11:17:28    作者:郭晓蓓

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作为近年来国家重要的民心工程,城镇老旧小区改造项目直面民生痛点,取得了积极成效,受益群众幸福感大幅提升。然而,老旧小区改造资金需求总规模较大,目前各地正在多渠道筹措资金,但仍然存在资金总体不足、财政资金“投不起”、居民和社会资金不愿投、后期管护资金缺失等问题。

老旧小区改造改什么

据住房和城乡建设部相关负责人介绍,老旧小区改造分为三个优先级,一是最基本的水电路气网。各地列入“优先改造”的有“管网破旧、上下水、电网、煤气、光纤缺失或者老化”问题。二是电梯、停车库等配套设施。改完水电以后,有条件的地区可因地制宜加装电梯、建设停车库等配套设施。三是物业管理和公共服务。有条件的地区可在解决水电和停车问题后,建设养老和抚幼服务设施、无障碍设施等配套设施,实施节能改造等。

老旧小区改造后,老楼房加装电梯让居民不再“悬空”;以往下雨污水横流的地面,铺上了彩色水泥;以往杂草丛生、堆满垃圾的空地,如今变成让人休憩的凉亭。小区的种种改变,提升了居民的幸福感。与此同时,老旧小区改造在改善民生的同时,促进投资和消费增长,对经济增长也作出了很大贡献。

老旧小区改造的资金来源

兵马未动,粮草先行,老旧小区改造所需的资金是重中之重。依据整改内容,老旧小区改造可利用财政投资、售房款、住宅专项维修基金、个人公积金、责任企业资金和社会投资。主要分为以下几个部分:

一是中央政府财政资金投入。住房和城乡建设部在2012年发布了《夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造补助资金管理暂行办法》和《关于推进夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造的实施意见》。对夏热冬冷地区的既有居住建筑节能改造补助包括四个方面:建筑外门窗节能改造支出;建筑外遮阳系统节能改造支出;建筑屋顶及外墙保温节能改造支出;财政部、住房和城乡建设部批准的与夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造相关的其他支出。东、中、西部地区最高补助标准分别为15、20、25元/平方米。

二是政府财政投资和固定资产投资。以北京市为例,两级财政共同负担的项目包括:房屋建筑抗震加固综合改造、节能及热计量改造、无障碍设施、小区环境整治、绿化、道路、照明设施、空调规整等。其中,无障碍设施改造和既有非节能建筑改造项目由市区两级财政按照1:1比例分担;小区环境整治、绿化、道路、照明设施、空调规整等改造费用,由区县负责。固定资产投资用于市政公用设施改造、平改坡等项目。

三是责任企业和责任(产权)单位投入资金。小区公共部分内的水、电、气、热、通信等线路、管网和设备改造费用,由相关专业公司和责任(产权)单位承担,市区两级财政给予定额补贴。如:给排水管网改造、配电设施改造、燃气管线改造、供热管线改造。

四是个人和社会投入资金。通常来讲,房屋建筑本体的水、电、气、热、通信、防水灯附属设施设备、小区雨水收集系统、消防设施改造、补建机动车和非机动车停车位、安防系统改造费用,按照规定可以使用房改售房款、专项维修基金和个人公积金。普通地下室改造、增设电梯、太阳能技术应用、屋顶绿化等项目所需费用,按规定可以采取单位投入、社会募集、合同能源管理、业主自筹等方式解决。

此外,为解决资金问题,国家从多渠道资金、落实税费减免政策等方面支持改造,并在筹措资金方面要求以增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金。其中,多渠道融资方式包括:一是发行政府债券、公募基金、信托等金融手段;二是由国家开发银行、世界银行提供无息、贴息贷款,或引入投资公司;三是采用PPP、合同能源管理等模式;四是通过发行专项彩票,从现有土地出让金或彩票收入中提取一定比例作为老旧小区更新基金;五是采取加层加面积、增加小区商业功能以及拆部分老建筑、建新建筑等。针对居住建筑改造的资金投入,从中央到地方,相继出台了因地制宜的资金筹措办法。

当前面临的资金问题

通过财政配资、居民出资、市场运作等方式获取资金确是一套比较完善的运作体系。然而从目前的进展来看,财政配资到位,居民也乐于出资提升居住品质,至于通过市场运作吸纳社会资本参与改造方面则收效不大。老旧小区改造仍面临资金困局。

造成资金困局,首先是因为资金需求巨大。据国家信息中心中经网统计,截至2018年12月,住房和城乡建设部2017年年底确定的15个城镇老旧小区改造试点城市共改造老旧小区106个,惠及5.9万户居民。经各地初步摸查,目前全国需改造的城镇老旧小区约17万个,建筑面积约40亿平方米,涉及居民上亿人。据初步估算,我国城镇需综合改造的老旧小区投资总额可达4万亿元。

其次,目前我国老旧小区改造资金主要来源仍为财政资金,但量大面广的城市既有住宅建筑仅依赖政府一己之力,远无法弥补改造的巨大资金缺口。6月19日召开的国务院常务会议指出,要鼓励金融机构和地方积极探索,以可持续方式加大金融对老旧小区改造的支持。运用市场化方式吸引社会力量参与。10月14日,李克强总理到西安考察时强调,老旧小区改造光政府“独唱”不行,还要创新体制机制,充分吸引社会力量参与,组成多声部“合唱”。

最后,与棚改不同,老旧小区改造的资金筹集渠道要按照“谁受益、谁出资”原则,结合实际合理确定改造费用分摊规则,完善居民合理分担、单位投资、市场运作、财政奖补等多渠道资金筹措机制。其中,明确居民出资责任,居民出资部分可通过住宅专项维修基金、公共收益等渠道落实,鼓励居民个人捐资、捐物参与老旧小区改造。然而,我国目前尚未建立起完善的投融资体系。政府财力投入有限,小区居民出资意愿低,企业因面临诸多不可控因素很难参与。显然,只有破解资金困局才能顺利推进老旧小区改造。

对策建议

老旧小区改造涉及面广,是一项系统工程。做好这项工作,需要破解三方面难题:

第一,建立多元化融资机制,加大改造资金筹集力度。一是丰富融资主体,缓解政府资金压力。发挥市场在公共资源配置中的决定性作用,同等对待各类投资主体。利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式,吸引民间资本参与老旧小区改造项目。在一定时期内,外资也可以发挥积极作用。

二是拓展融资渠道。探索建立中央、地方、社会性资金参与的多样化贷款风险补偿基金筹资模式,扩大资金来源。各地应结合自身实际,合理扩大支持范围,科学确定分担比例,使风险补偿分担机制的制定实施与地方政府财力和产业发展政策相适应。

三是强化金融支持,优化金融供给。应强化政策性金融作用,加强对国开行、农发行的融资对接,为小区整改提供成本较低、期限较长的稳定资金来源;鼓励和引导商业银行设立专门的服务机构,制定多层次的信贷服务机制,为更多老旧小区改造提供更具实用性的信贷服务;建立“银企帮扶基金”,支持重点企业资金周转,最大限度降低企业融资成本。

四是充分发挥资本市场直接融资功能。利用股权、债券市场融资规模大、期限长、使用稳定的特点,鼓励符合条件的行业龙头企业、中小企业上市,利用多层次资本市场进行融资。

五是推广PPP模式,即政府和社会资本合作。这一模式利用小区的既有资源吸引社会资金,政府、投资企业及小区业主以特许权协议的形式,建立“利益共享、风险共担、全程合作”的关系,形成“政府扶持带动、企业融资共建、居民参与受益”的共赢模式。

第二,完善融资配套措施,吸引更多资金投入老旧小区改造。一是加大融资政策制度保障。认真研究各项支持老旧小区改造的政策措施,发挥财政对金融资源配置的引导作用,通过财政补贴、税收优惠、风险补偿等方式,规范和引导金融机构及民间融资将更多资源投向老旧小区改造。

二是继续完善社会信用体系建设。大力推进信用信息共享建设,加快政府、企业、社区和个人信用建设;完善信用担保市场,设立政策性政府全资或参控股的融资性担保公司,进一步完善小微企业信贷风险补偿分担机制即银行、保险、担保、政府四方风险分担机制。

三是明确政策目标,改善考核机制。完善相关规章制度,明确扶持企业的范围标准、业务办理的操作流程及收费标准等;建立完善与政策性目标相适应的考核管理体制,明确主要考核因素;积极构建以财政资金为主的多层次资金补充机制,推动金融机构和再担保机构提供注资支持。

四是做好资金的全程监管。按照落实主体责任的要求,明确项目资金的责任主体,即“谁实施、谁负责”的原则,做到使用必问效、低效必问责、违规必追究,确保从资金划出到落实到老旧小区改造的一砖一瓦,必须有严格细致的监管,不允许出现缩水、打折扣等腐败现象。

第三,提升企业和小区居民的出资比例。实践证明,老旧小区改造如果只靠政府投入,无异于杯水车薪。如果由企业投入,就必须寻找新的盈利空间。不过,作为一项重大的民生工程,企业投资老旧小区改造不能有急功近利的想法,更不能持有暴利幻想。

一是增加老旧小区公共收入破解资金困局。比如,考虑到老旧小区不少都处于城市的黄金地段,改造后的电梯广告收入,增设停车泊位后的停车收入,小区公共用房的出租收入等,都可以作为吸引企业投资的“蛋糕”。除了盘活闲置空间,还可通过后续的物业和停车管理收费,以及计划落地的养老、托幼、健康等产业形成市场利益激发点。

二是提高居民参与老旧小区改造的出资比例。要鼓励居民发挥主人翁意识,承担一定出资责任,按照“谁投资、谁受益”原则建立共享成果机制。具体可通过居民自筹捐资、房屋维修基金等渠道筹集部分改造资金。

三是探索建立老旧小区住宅维修资金制度以及有偿使用新增设施等方式,拓宽长效管养资金来源。具体应根据老旧小区基础条件、居民消费水平、交费意识等具体情况,引导居民分类实施规范型、基础型、托底型管养模式,逐步提升后续管养水平。

四是拓宽社会投资渠道,鼓励以企业投资、捐资冠名等方式吸引社会力量捐资或捐赠文体设施等;鼓励原产权单位通过捐资捐物等方式支持老旧小区改造;还可设立爱心基金会,鼓励社会爱心人士自由捐助等。

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