党的十九届四中全会提出，要推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。在广大基层地区，执法机构设置不完善和执法人员数量短缺现象比较明显。特别是在乡镇（街道），普遍存在事项繁杂、矛盾较多的问题。如果只有少数执法人员，很容易造成“悬浮执法”和“执法空白”的情形发生。因此，各地开展的“在乡镇（街道）设置综合执法局”“街乡吹哨、部门报到”等综合执法改革试点活动，目的都在于推动执法重心下移，破解当前基层执法任务繁重的问题。

然而，推进执法力量下沉，面临的首要法律障碍就是基层部门的执法权限不够。在我国当前的法律规范体系中，行政执法权限基本都是赋予县级以上行政主管部门，乡镇（街道）机关一般无执法权限，一旦从事基层行政执法工作，最先遇到的就是法律瓶颈。无论是在基层执法实践中已经采用的“派驻执法队”，还是“成立执法队”的方式，都缺乏上位法的直接依据。

实践中遭遇的法律困境，也引发了专家学者对《行政处罚法》第19条的质疑。按照目前的规定，行政处罚受委托的组织是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。换言之，如果上级行政机关想把行政处罚的权限委托给下级行政机关，就面临合法性的拷问。“下级行政机关”能否解释为“依法成立的管理公共事务的事业组织”是有待商榷的。反观《行政许可法》对于“行政许可委托”的规定，原行政机关在其职权范围内，就可以委托给其他行政机关实施行政许可。

正值《行政处罚法》修改之际，笔者认为，应当将行政处罚受委托的对象扩大至其他行政机关，使得行政处罚在上下级之间的委托有明确的法律依据。具体而言，修改“行政处罚委托对象”的条款有如下两点理由：一是明确了行政机关上下级之间通过委托行使行政处罚的合法性。尽管在之前的基层执法实践中，也有行政机关之间签订委托协议的情况，但由于没有明确的上位法约束，行政委托协议的履行效果并不佳，甚至还有超越委托协议、违法执法的情形发生，因此只有上位法明确了，下面的实施办法才能够不断细化和规范化；二是保持了法制的统一和协调。作为最早出台的两部行政单行法，在行政委托的受委托对象上，不应当区别对待，这也是行政法制连贯性的内在要求。如果说当时《行政处罚法》立法时禁止行政处罚在行政机关之间的委托，是考虑防止处罚权的滥用和不当行使，在当下依法行政水平有明显提升的情况下，行政机关对于上下级之间的处罚委托应当有充分的执法自信，更何况还有上下级监督这一保障体系的存在。

当然，也许有人会提出质疑，为何不直接通过行政授权的方式，将上级行政机关的执法权授予下级行政机关？笔者认为，主要是基于以下考量：一是行政授权的方式周期长，而且要修改大量法律法规并进行可行性论证，成本较高；二是行政机关上下级之间的授权，至今仍面临“禁止转授权”的行政法理的质疑，合法性有待论证。相比而言，通过行政委托的方式进行行政执法权限的下放，更为合法、经济和高效。

除了进行《行政处罚法》的修改以外，相关的配套制度也需要不断完善。比如对于承接行政执法委托事项的基层执法部门，需要评估其是否具备相应的承接能力，特别是人员、编制和资金的投入是否充足等问题。执法权限下放并非一放了事，下放后的监管也要跟上，否则执法权限下放并不能解决实际问题。此外，对于有些需要专业资质或者技术的执法事项，还要加强基层执法部门的人员培训和执法协作机制的建设。

执法重心下移，是未来行政体制改革、推进政府治理体系建设的重要组成部分。《行政处罚法》对于“行政处罚委托”的修改，可以为执法重心下移提供法治的护航。但整个制度体系的建设，还需要其他法律法规和配套制度的不断完善。