张 耘 北京城市管理学会常务副会长、北京市社会科学院研究员

新冠肺炎疫情是一次严峻的挑战。在城市治理领域，面临着“三期叠加”的特点，即：人口“集聚期”、人口高速“流动期”和自媒体高度“流行期”叠加。面对这样复杂的治理情景，城市管理的各个部门都承担了规定职责范围之外的大量疫情防控工作。在疫情防控期间，城市治理取得的成绩不可忽视，但是同时也暴露出一些问题，需要以实现精治共治法治为目标，进一步完善和提升。

城市管理领域的多年建设成果

在疫情防控中作用凸显

从取得的成绩上看，本次疫情防控体现出了多年建设的网格化系统在基层治理中的优势。例如，杭州市在城市精细化治理方面下手，利用成熟的网格体系实现社会群防群治，在疫情早期防控时发挥了作用，为及时控制疫情争取了宝贵时间。郑州市利用共治理念，与社交软件平台合作，利用疫情摸排系统，将城市管理的具体任务细化到街道和社区检查员，确保了疫情数据的口径统一、及时、准确，为防疫决策提供更加科学的数据基础。

智慧化体系也在此次疫情防控中初见成效。例如，北京经济技术开发区推出的“战疫金盾”系统，第一时间掌握了区内两个街道所辖的56个小区近4万居民的信息及首批规模以上企业的实时数据，为辖区内的人员管理和隔离控制提供了基础数据支撑。上海市推行“智慧网格化”系统，实时动态地描绘人流热力图观察人员聚集情况，供城市管理部门管控人流。

疫情防控暴露出城市治理

在精治共治法治领域的问题

首先，政府部门间信息孤岛仍存在。从整体性治理理论的角度，政府组织在目标和手段之间的冲突问题并非是政府组织“内”的问题，而是不同政府组织“间”的问题。与专业化分工相伴而生的是职能的碎片化和统筹的困难。目前政府部门职责分工过细，使得部门间统筹协调的成本过高。存在于各级、各部门的各类信息数据不仅统计的信息口径千差万别，同时数据的整合共享机制也不完善，难以实现有效的互联互通。共享机制的缺失导致应用于提升防疫效率、节约防疫资源的数据没有充分体现其价值，导致了大量的重复劳动和资源浪费。

其次，基层治理中仍存在责任过重和形式主义风气。在疫情防控中，基层的社区工作者、民警、志愿者等每天要承担防控宣传、辖区巡查、送医协调、消毒、居民劝导、物资发放等大量工作，还要承担复杂的数据收集、登记造表、上报信息等任务。与此同时，在防控疫情的紧要关头，做秀留痕的事情仍然存在。

再其次，城市应急管理系统重响应而轻预防。按照我国公共卫生体系建设规划，一直延伸到区县的公共卫生服务体系和防控体系已经初步建立。但总体来说，针对如何做好公共卫生防控工作思考不多，相关的政策措施比较少，因此对预防重大突发公共卫生事件的有效探索还比较少，往往是在重大突发公共卫生事件发生后被动应对，仓促应战。

最后，协同共治的体系仍有待提升。目前，最常见的多元治理模式还是政府购买公共服务，但这不是本质意义上的共治。多元共治不是政府退出，而是“小政府、强政府、大社会”的共同治理模式。疫情防控中，政府发挥的是绝对的主体作用，除了信息化支撑企业外，其他类型的企业并没有参与到城市治理中，社会组织的作用更没有得到充分发挥。

提升后疫情时期

城市精治共治法治能力

这些问题在此次抗疫过程中能够暴露，是我国城市治理能力现代化的一次助推。笔者认为，城市精治共治法治道路，是整体性战胜疫情、提升治理能力的关键。

首先，以整体治理思想统一城市管理，实现责任明确而信息共享，主体清晰而流程顺畅的治理体系。

实现这一目标，最重要的是信息技术深度介入。智慧城市的定位可以拆分为：共享，即城市通过组织标准共享数据，编制共享目录，建立城市精细化管理目录体系，为下一步数据交换提供共享目录支撑；交换，即城市内部、行业内部之间建立顺畅的数据交换网络，实现共享服务数据的实时传输，为下一步应用协同提供数据流通环境；协同，即建立“逻辑集中、物理分散”的统一平台和数据库，以目录体系和交换体系为支撑，实现行业内、城市内应用协同；系统，即掌握城市精细化管理中各要素相互关系和变动的规律性，充分体现整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等特征；控制，即通过城市的信息流程、反馈机制和控制原理，使城市系统达到最佳状态；智能，即通过信息融合、自动化技术和数据分析，实现城市管理的智能化。

本次疫情防控中，众多信息化公司的健康出行码就为城市治理提供了极大便利。建立各大城市信息共享平台建设，第一步是建成一批市级标准化、国际化的公共信息数据库；第二步是科学规范地收集政府信息资源；第三步是确立信息资源共享机制，明确“多个部门、一个政府”的资源整合策略和优化政府信息化传播生态的管理机制。

其次，构建高效、多元的基层政府。

一是基层政府的行政职能应当适当减轻，应认真梳理街道社区职责清单，建立街道社区职责准入制度，明确要求除街道社区职责清单以外，其他职能部门不得随意向街道社区安排工作。

二是在街道实行大部门制，内设机构的设计转向“向下对口”，富余人员充实社区力量，推动街道聚焦主业，集中精力抓公共服务、公共管理、公共安全，增强街道工作效能和服务能力，使街道运转更加高效、科学。

三是要尽快建立起政府、企业、社会组织、个人四方协同的治理体系，明确各方责任，政府不再做大包大揽的“家长”，而是培养更具有活力的治理体系。

最后，以法治保障精细化管理、多元共治。

各大城市应尽快出台城乡规划条例，提高城市法律水平，尤其是应对突发公共事件的法律细则。大城市病的问题也应更多地利用法治手段解决。要加强对城市管理相关法律法规的梳理和整合，进一步整合执法部门的职责和执法领域，提升法治管理能力和水平，确保实现有法可依、权责明确、流程清晰。同时，要对执法行为进行分级管理，在精细化管理当中提升多元共治的依法行政水平。