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化危为机 革故鼎新 推进后疫情时代的城市建设和治理现代化
2020-05-26 14:38:59来源:中国建设报    作者:董 珂

突如其来的新冠肺炎疫情给人民生命财产安全和全球社会经济活动带来了严重影响,甚至可以预见,即便是在疫情之后,也将继续深刻而长远地影响全人类的生产生活方式。

危和机总是同生并存的,克服了危即是机。人类社会的进步往往是由危难事件所推动,挫折会激发人们深刻检讨、全面反思,进而弥补短板、开拓创新,为文明的进阶创造前所未有的条件。

进入后疫情时代,我们应当深刻反思改革开放40多年来城市发展存在的不足与隐患,推进以人民为中心的城市建设和治理现代化。

建设安全城市:

坚持系统综合、经济适用、平战结合的理念

“经济繁荣、社会和谐”是城市现代化的目标,但如果失去了基本的城市安全,一切就等于零。为建设安全城市,应强化城市防灾减灾专项规划和工程建设。尤其应坚持系统综合、经济适用、平战结合的理念。

一是坚持系统综合的防灾减灾理念。在某类灾情发生之后,公众往往会对这个灾种特别关注。但与城市相关的灾害种类有30多种,其中涉及公共安全的灾害,就有极端气候(如极寒天气)、地质灾害(如地震、滑坡)、重大事故(如化工厂爆炸)、公共卫生事件(如传染病)、社会安全事件(如恐怖袭击)等。

综合防灾减灾规划应在灾种识别的基础上,评判城市的暴露度和脆弱性,并采取相应的防范措施。当我们关注于已发生灾害的应对时,尤其要注意其他灾种的预控,防止次生灾害,避免“顾此失彼”。

二是坚持经济适用的防灾减灾理念。如何提高城市应对灾害的能力?不少观点认为需要通过加大政府财政投入来提高设施建设水平。在短板的领域提高投入固然重要,但如果将所有教训都总结为一条“加大财政投入”,最终会导致相对稳定的城市财政无法承担,事实上是难以操作的。

政府解决方案和理想假设方案不同,它必然是平衡成本与收益的、经济适用的方案。为极低概率事件投入极高成本是不合理的,如何用较小的投入、最短的时间最大化地解决问题,寻找建设成本与安全系数之间的平衡,才是我们思考问题的切入点。由此可见,城市综合防灾减灾是以一定的设防等级为前提的。

三是坚持平战结合的防灾减灾理念。为提高防灾减灾场地和设施的利用效率,应当坚持平战结合的理念,使其在不同时期发挥不同的功能。对于室外应急避难场所,可在城市新建公园和郊野公园内预留大面积的草坪或其他类型的开敞空间,并预留供电、给排水、通信、环卫等设施,发挥平时休闲健身、灾情时期应急避难的功能。同时应预留防疫设施的选址地点,预埋城市基础设施,保障风险来临时能够快速建成。

对于室内应急避难设施,应保留大型公共建筑的应急改造可能性。借鉴方舱医院的经验,在会展中心、体育场馆等公共建筑在建设时预留电力、电信、供水、排水等标准化应急接口,并由城市统一配备模块化单元,例如移动厕所、移动电信基站、移动封闭环卫舱(垃圾收集设施)等。此外,还应在建筑室内设计中充分考虑符合传染病疑似或确诊病例治疗流程和隔离要求的模块化设计。

建设韧性城市:

强化抵御、减缓、恢复、进化能力

提高城市的“安全系数”需要通过建设韧性城市来实现。韧性城市(Resilience City)是指有能力吸收、恢复和应对未来冲击的城市。其特征主要包括:多样性、冗余性、稳健性、恢复力、适应性、学习转化能力。其目的是提升城市事前抵御灾害风险、事发减缓灾害影响、事中快速恢复正常、事后进化的能力。

以“冗余性”为例,其目的就是提高“安全系数”。一方面体现在城市空间中的“留白”,如城市蓄滞洪区、安全通道、防疫场地、防空设施等;另一方面体现在工程建设标准的“留量”,如备用水源能源、供水供电设施荷载容量、建筑钢筋混凝土抗拉抗压强度等。“冗余性”保证城市在灾情发生时有足够的回旋余地。

与仅具有“抵抗力”的城市不同,韧性城市强调城市系统的自组织和学习能力。借鉴复杂自适应系统(CAS)的研究,韧性城市关注从灾害经历中积累经验和自我学习能力,通过不断努力改变或重新设计自身以适应持续变化,使城市在再次面对跨越阈值的灾害时具有缓冲空间和更强的“忍受度”。

建设健康城市:

优化城市格局、设施布局和建筑高度

“健康”建立在“安全”“韧性”基础上,要坚持以人民为中心的更高标准,应关注优化城市格局、开发强度和设施布局等方面。

一是优化城市格局。对于超大特大城市,应避免“摊大饼式”的空间扩展模式,采用组团式布局,利用山体、水系、绿地等自然要素对城市空间进行适当分割。在此基础上,在每个组团内配置合理的生产、生活空间和完善的公共服务设施,可有效避免城市内部过于长距离和高频次的人流、物流,提高城市舒适度;同时保障各组团在疫情期间独立运行,防止城市陷入整体瘫痪。

城市通风廊道能够有效地疏解城市污染物、降低传染源浓度,对依靠空气、气溶胶传播的疫病扩散有明显的抑制作用;同时也有利于调节气候,避免热岛效应。可以顺应城市盛行风向,利用自然地形、绿地水体、组团间隔、街道走向、建筑布局等要素,建构从宏观到微观的城市通风廊道系统。

二是优化设施布局。要健全公共卫生服务体系,优化医疗卫生资源投入结构,加强农村、社区等基层疫情防控能力建设。建议编制卫生防疫专项规划,从公共卫生角度优化空间格局、完善设施配置、提升建设标准、建构防疫体系。

对于普通医疗卫生设施,应以“均好性”为标准,即:不仅考虑硬件建设上“分布”的均衡性,同时考虑软件建设上“配置”和“服务”的均衡性,从而保障城乡之间、城市中心区和边缘组团间基本医疗服务的均等化。同时应明确城市与社区医疗的职能分工,避免城市级医疗设施“轻症挤兑”现象导致的资源浪费,建立分工明确、协同合作的城市医疗卫生设施体系。应在普通医疗卫生设施内预留应急备用诊区,设定独立空间流线的诊断程序,配备消毒区、隔离门等设施,避免交叉感染。有条件的普通医院,还可预留扩建场地,在疫情发生时扩建临时诊区和简单救治区。

对于防疫设施,其规划布局与前者的要求截然不同,应根据2003年原卫生部和原建设部联合发布的《收治传染性非典型肺炎患者医院建筑设计要则》,遵循“集中救治、有效隔离”的原则,在选址上避开城市人口稠密区,选择地势较高、地质稳定的平坦地段,尽可能布局在城市主导下风向、有绿化隔离的城郊地区,并做好交通、电力、给排水等基础设施保障。

可借鉴住宅产业化经验,设计并推广标准化、装配式的防疫设施模块化单元,作为城市防疫设施的组成部分。目前,一些国家的医疗机构、设计公司等不同行业已经联合设计了一系列的可移动的模块化ICU,能够简易装卸、方便运输、可重复使用,以适应不同地区、不同场地条件。

三是优化建筑高度。高层住宅无论在面对地震、风暴等自然灾害,还是疫情、火灾等人为灾害,风险都远高于中低层住宅。“非典”时期香港淘大花园疫情集中暴发就是一个典型案例,疫情出现了经高层住宅电梯传播的情况。此外,高层住宅也降低了居民的户外活动频率,也不利于邻里交往和社区意识培育。

因此,在2018年颁布的《城市居住区规划设计标准》和住房和城乡建设部、国家发改委发布的《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》中,都对建筑高度提出了明确的管控要求,这不仅是从风貌管控角度提出的要求,从城市健康发展的角度看也是非常重要的。

建设智慧城市:

完善重大疫情防控体制机制

目前,我国城镇化水平已经超过60%,进入城镇化快速发展的中后期,未来城市工作的重心将从城市建设转向城市管理。

城市风险防治,短期在“治”,长远在“防”。“治”是“标”,考验的是城市的“临场发挥”能力;“防”是“本”,考验的是城市的基本功,需要从城市灾种识别、韧性城市规划、防灾设施建设、预警机制建立、应急预案制订等方面,建立健全城市风险防治的体制机制,尤其是在重大疫情的应对方面补齐短板。

习近平总书记强调,要完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系,包括强化公共卫生法治保障、改革完善疾病预防控制体系、改革完善重大疫情防控救治体系、健全重大疾病医疗保险和救助制度、健全统一的应急物资保障体系等方面,特别提出要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术,在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好地发挥支撑作用。

我认为,未来建设智慧城市,发挥其对完善重大疫情防控体制机制的关键作用,可分为以下三个层次的应用。

一是智慧感知,即建立全方位、多“感官”的城市“神经网络”,通过“神经末梢”即城市智慧基础设施快速搜集信息。在建构城市三维数字地图的基础上,汇总城市空间数据、基于位置的服务(Location Based Services,LBS)数据、疾控数据,在事发应对过程中,在最短时间内发现灾情并上报,对确诊人群的时空轨迹进行快速识别、追踪和反演;同时,可利用人工智能技术自动挖掘互联网上的各类大数据,通过异常情况识别潜在疫情。

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基于 LBS 数据的城市人流迁徙识别与反演(图片来源:杨俊宴等,高密度城市的多尺度空间防疫体系建构思考,城市规划,2020.3)

二是智慧分析,即根据收集的海量信息进行初级分析研判工作。要在获取疫病传染信息的基础上,分析疫病传染特性和传播方式,建立疫病传染扩散模型;建立智能预测系统,推演未来的扩散规模,预警高风险区域;评估不同片区的医疗资源供需平衡情况。

三是智慧决策,即由“城市大脑”协助人工进行重大决策,这是基于智慧感知和智慧分析之上的更高层次。要建立智能化应急指挥系统,在智慧分析的基础之上,实时形成灾害应对策略,提出救援物资和人员调配方案,并在空间数字地图上发布疫情现状与预测、病患空间轨迹、诊疗医院分布、物资和人员到位状态等信息。

建设完整社区:

推动城市治理工作力量向一线下沉

“基层不牢、地动山摇”,党建引领下的完整社区是国家治理能力和治理体系现代化的基本单元,应当推动城市治理重心下移,筑牢根基、健全底层设计。

为保障“完整社区”在灾情时期的安全、稳定、有序、和谐,应重点强化以下工作。

一是健全社区的网格化、智能化管理。以社区为基本单元推行城市网格化管理,保障安全防疫无死角,推动形成“政府主导、部门行动、社区坚守”的灾害应对机制。逐步推广社区智能化管理,采用电子认证、数字身份证、人脸识别等方式,建立居民数字化档案;通过信息联网和大数据分析,快速摸排可疑对象、明确观察对象、跟踪确诊对象;通过信息化无人智能服务,完成门禁管理、居民信息采集、访客管理、健康筛查等功能;通过物联网、送货机器人、无人垃圾回收设备,实现社区服务的无人化供应链。

二是强化“邻里共同体”意识。过去近40年的快速城镇化导致“单位人”回归到“自然人”、“熟人社会”变成“陌生人社会”,社会治安问题随之凸显。未来需要通过完善基层治理单元重建“熟人社会”、发挥“稳定器”作用,这就需要强化“邻里共同体”意识,增强市民的认同感和归属感。

应借鉴“枫桥经验”,推动社区自治、法治、德治的“三治融合”,保障社区居民知情权、参与权、表达权、监督权,强化主人翁意识,营造不同社区的特色文化,构建基层善治新格局。

三是建立“可开可闭”的社区。2015年的中央城市工作会议提出原则上不再建设封闭住宅小区,但本次疫情下小区封闭式管理成为有效举措,如何看待两者的关系?应当认识到“平时的开放”和“灾情发生时的封闭”并不矛盾。在日常生活中,社区应当是“开放”的,但疫情发生时也应具备转入“封闭”式管理的条件,通过物理封闭切断传染路径。

四是完善社区公共服务设施和公共空间。社区规划中,要以平时便利居民生活、灾情发生时抵御灾害风险为目标,完善公共服务设施布局。要健全分级诊疗等制度建设,发挥社区诊所的“前哨”功能,健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制。要充分考虑灾情发生时社区居民的基本生活需要,针对“买菜难”“买药难”“理发难”等难题,有针对性地配备综合连锁超市、药店、理发店、快递无接触收发点等设施,减少人员流动。要在社区中留足绿地、滨水、广场等公共空间,实现“机非分离”,使其在平时成为安全、安心的休闲健身场所,在灾情发生时成为就近隔离和防护的临时空间。

工业革命以来,人类活动的无限度扩张与自然生态的有限度承载能力之间的矛盾不断加剧,新冠肺炎疫情归根结底是矛盾不断激化展现出来的一种现象,是大自然对人类的一种警告。

因此,要想从根本上解决问题,还是要树立“天人合一、人与天调”的生态文明理念。城市与周围的自然生态环境需要建立起“共存、共生、共荣”的界面关系,建构结构完整、物种多样、功能多元的生态格局,实现与城市之间的相互渗透和物质能量充分交换。每个市民都应逐步建立人与其他生物间的平等关系,从过去单向的攫取转为双向的扶持、从过去单向的支配转为双向的尊重。

新冠肺炎疫情将加速推动人类步入生态文明时代,我国也将加速推进城市建设和治理现代化,推动形成城市建设和管理的新理念、新制度、新技术、新标准、新范式,践行以人民为中心的发展理念,建设更加安全、韧性、健康、智慧的城市。

(作者系中国城市规划设计研究院绿色城市研究所所长)

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