四川省成都市城市管理委员会、城市管理执法局依法创新城市管理理念，保民生、稳就业，多措并举出台允许商贩出摊占道经营的《成都市城市管理五允许一坚持统筹疫情防控助力经济发展措施》，这一措施引起媒体竞相报道。

“五允许一坚持”的合法性？

在全国的立法层面看，国务院《无证无照经营查处办法》第三条：“下列经营活动，不属于无证无照经营：（一）在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动；（二）依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动。”可见在政府指定场所和时间的前提下，是可以设置室外临时摊点的。从成都市地方立法来看，公民临时设置摊点，立法上也没有一刀切式的完全禁止。《成都市市容和环境卫生管理条例》第二十三条：“除因公共利益等特殊需要并报经所在地区（市）县城市管理部门批准（影响交通安全的，还应当征得公安交通管理部门同意）的外，任何单位和个人不得擅自占用城市道路、广场、桥梁、下穿通（隧）道、街道游园及其他公共场地从事下列活动：（一）设置市场、摊点……。”从立法上看，设置市场、摊点并非绝对禁止的行为，只要满足2个条件，就可以设置摊点：一是因公共利益的需要。何为公共利益的需要？本次新冠肺炎疫情发生后，中央在妥善应对疫情后第一时间强力发声要求全国做好“全面复工复产”。现阶段，最大的公共利益莫过于重振经济，保民生、稳就业，在国务院办公厅提出“多渠道灵活就业”的倡导下，临时设置摊点符合国家公共利益的需要。二是经过所在地区（市）县城市管理部门批准。属地的城市管理部门要切实履行起批准职责，无论是采取备案制度还是审批制度，都应该将规定落实落地。

“五允许一坚持”

带来的诸多矛盾和问题如何解决？

“五允许一坚持”不等于直接放手不管。“一坚持”是指“坚持柔性执法，审慎包容监管”。监管二字带来巨大挑战和更高要求。不是说城管执法队伍的职责发生了变化，而是执法方式在“五允许一坚持”提出后发生了转变——从以前为了追求干净整洁城市环境的“驱赶+处罚”，到现在的“柔性执法+疏导”，引导摊点规范有序摆放，消除其影响交通卫生安全的弊端，针对摆摊设点中的违法行为更要精准查处。由此可见，城管队伍的职责不是弱化了，而是加强了，执法队伍要用更高、更精确的标准做好日常管理和执法工作。

首先，针对流动商贩和越门经营的执法还要继续进行。此类执法的基础来源于管理，执法的前提是管理到位。换言之，履行好规划审批职责，从总体布局上看，科学设置、分类准入，划分可以摆摊的区域和不能摆摊的区域，“一街一策、一点一策”。由属地城管部门在不影响交通和消防安全等前提下，规划出可以摆摊设点的区域，并在现场公示。据成都市锦江区春熙街道办事处相关负责人介绍，一是尝试后街经济突破，通过与阳光金融百货小巷附近的企业共商共议，对盐市口小街进行了特色街区打造。二是对辖区内19家大型商超，根据各商场外空置区域的实际情况指导商场方搭建临时占道亭棚开展促销活动，聚集人气、拉动消费，各商场的营业收入得以快速提升。三是允许临街商铺在规范指导下临时占道经营。四是出摊占道损坏公共设施、堵塞交通等违法违规行为按照《成都市市容和环境卫生管理条例》第二十三条坚决查处，以维护好“放开”前提下的城市市容市貌的有序、交通的畅通、消防的安全。如果做不好精细化的执法工作，容易产生“一放就乱”的现象，给“五允许一坚持”的城市管理新路子抹黑。

其次，“五允许一坚持”讲明摆摊设点的行为本身合法，但不能对伴生的其他门类的违法行为视而不见、坐而不管。城管执法部门对于摊主其他类型的违法行为，要劝阻和纠正、查处，属于其他部门执法范畴的，要及时移送其他部门查处。城管执法队伍应当履职查处的违法行为主要有以下5个方面：

一是园林绿化类违法行为。例如，食品经营者占用城市草坪摆放餐桌餐椅，风筝经营者利用行道树木牵绳挂物（挂风筝），还有在树干上钉钉子挂招牌等。这些行为违反了国务院《城市绿化条例》、《成都市园林绿化条例》、《成都市古树名木保护管理规定》，均应严加惩处。二是油烟扰民类违法行为。烧烤、火爆鱿鱼等均是重油烟的经营形式，油烟扰民，此类行为可以根据《中华人民共和国大气污染防治法》依法查处。三是噪声类违法行为。底楼的食品经营者把餐桌摆到人行道上，食客深更半夜喧哗、喝酒划拳，建议在“五允许一坚持”的细化落地过程中，限制露天餐饮经营时间。四是环境卫生类违法行为。餐饮产生油性废弃物和纸巾饭盒等白色垃圾，可以根据《四川省城乡环境综合治理条例》第三十八条进行处罚。五是水体污染类违法行为。部分流动餐饮经营者对餐饮污水、废气物的处理方式就是一倒了之，有的直接向市政雨污水管网倾倒。可以根据《成都市餐厨垃圾管理办法》中禁止污染物直排的相关规定依法严查。

以上只是一个不完全列举，是仅对目前2、3个月的实践经验的一个总结。保民生、稳就业，“地摊经济”不应以牺牲人居环境、生态环境和城市治理成果以及大多数市民的利益为代价。因此要依法护航“五允许一坚持”，严格执法，让这条城市管理探索之路走得更长更远。

“城市文明”和“人间烟火”如何兼得的问题，已成为摆在城市管理者面前的新课题，也考验着城管执法的新智慧。