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王凯:从城市双修到提升城市品质能级不断建设完善人民的城市
2020-07-09 13:34:36来源:中国建设报    作者:张忠山

城市是人们生产生活的重要场所,城市发展关乎百姓生活的方方面面。2019年11月,习近平总书记在上海考察时指出,城市是人民的城市,人民城市为人民。城市建设要坚持以人民为中心,聚焦人民群众的需求,合理安排生产、生活、生态空间,走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子,这对我国城市发展提出了更高的要求。

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王凯 中国城市规划设计研究院院长

人民城市人民建,人民城市为人民。

近年来,住房和城乡建设部深入贯彻落实习近平总书记关于城市建设的重要讲话精神和中央城市工作会议精神,在改善城市生态本底和城市公共环境、提升城市服务功能、推动老旧城区改造更新、传承历史文化、改善城市风貌等方面进行了积极有效探索。

在快速城镇化的过程中,我国城市建设也面临补短板问题。近年来,特别是2015年中央城市工作会议召开之后,我国城市建设发生了哪些变化,走过了怎样的发展轨迹,在补短板过程中要关注哪些问题?对此,《中国建设报·高质量发展》专访了中国城市规划设计研究院(以下简称“中规院”)院长王凯。

谈城市双修:

尊重顺应城市发展规律

《中国建设报·高质量发展》:当前,我国城市开发建设由增量建设为主转向存量提质改造和增量结构调整并重。在这方面,城市双修是标志性工作之一,结合中规院近年来的工作实践,请谈谈对这项工作有哪些思考?

王凯:2015年召开的中央城市工作会议,明确了做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务。为了贯彻落实会议精神,住房和城乡建设部提出了城市双修,即生态修复、城市修补。在此之前,我们提到的主要是城市总体规划、详细规划或者城市更新。城市双修的指向很明确,主要是两个方面,一个是生态修复,一个是城市修补,可以说这是中国版的城市更新。

城市双修工作有4个主要的发展节点,对应4个城市。第一个是三亚,这是城市双修的起点。当时三亚主要面临环境脏乱差、广告牌杂乱、天际线无特色、水环境污染等问题。三亚的城市双修在生态修复和城市修补方面各有侧重点。生态修复方面,主要是对山的修复、水的净化、海岸线环境的治理,让过多的人工设施恢复自然。城市修补方面,包括优化天际线、优化城市容貌、优化城市公共空间等。三亚作为首个城市双修试点城市,成果显著。

第二个是徐州。2017年,全国生态修复城市修补经验交流会在徐州召开,这次会议把城市双修工作推上了一个新台阶。徐州是一个老工业城市,城市双修涉及矿坑修复、塌陷区生态修复以及绿化、水环境治理等。徐州在做好城市双修工作的同时,把人民群众的生活放到了更加重要的位置,涉及棚户区改造以及教育、商业、交通等公共设施的配套建设等。如果把三亚看作城市双修的1.0版本,徐州就是2.0版本。

第三个是景德镇。2018年,住房和城乡建设部在景德镇召开生态修复城市修补现场会暨试点经验交流会,这次会议在前两个试点基础上又有了提高——城市双修更加注重文化自信。瓷都景德镇有悠久的历史,陶瓷工业曾给这个城市带来巨大的荣光。但历经千百年风雨后,城市面临转型发展。景德镇在城市双修工作中不仅实现了环境提升,而且把历史与现代相结合,保留了瓷都的文化元素,增加了文化内涵,可以看作是城市双修的3.0版本。

第四个是延安。2019年,住房和城乡建设部生态修复城市修补试点现场会在延安召开。延安是革命圣地,有宝塔山、延水河、枣园、杨家岭等革命遗址。这里过去存在的问题是对红色遗址的保护利用不够,尤其是与人民群众的生活联系不紧密,很容易变成“两层皮”。延安的城市双修有两个方面,一是把红色遗址和人民群众的生活打通,把藏在里面的文化亮出来,从革命文化和革命历史遗址之城变成一个现代的博物馆之城。二是在生态修复上下大力气,延安位于黄土高原,生态修复难度大,但当地坚持了20年,最终还是成果显著。那次现场会在夏天召开,视线所及之处都是绿色。

从三亚、徐州、景德镇到延安,城市双修工作不断深入,还有继续丰富的空间,这项工作呼应了“人民城市人民建,人民城市为人民”的理念,也符合城市发展规律。我国城市发展已经从过去以发展新区、工业区和开发房地产为代表的大规模建设时代,转入品质提升、从量到质的发展阶段。不管是参与城市双修还是在各地的城市更新项目,例如北京东城区崇雍大街沿线公共空间规划设计、海口三角池城市更新等,中规院与这条主线紧密相关,能够在贯彻中央关于城市转型发展的总要求和新型城镇化方面发挥很好的作用。

谈城市补短板:

不同阶段侧重点不同

《中国建设报·高质量发展》:改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,城市发展取得了举世瞩目的成就。同时,伴随着城镇化进程的不断加快,也存在“城市病”等问题和短板。请谈谈城市建设中的补短板。

王凯:改革开放之初,中国的城镇化率为18%,相比1949年新中国成立之初,在30年时间里城镇化率仅仅增长8个百分点,发展速度缓慢。1978年之后,我国进入快速城镇化阶段,到2019年,城镇化率已经超过60%。在几十年的发展阶段中,存在几个重要节点。

城镇化率从18%到30%这个阶段,是城市建设从无到有、补短板的过程。那时,有很多家庭是五六个孩子挤在阁楼睡觉,要是来了客人就只能“打地铺”。那是一个经济短缺的时代,兴建新区、新城,盖大量住宅、修大量道路是城市发展的标志。随着城镇化快速发展,城镇化率在30%~50%这个阶段,就有一些新变化了,人们对生活产生了一些品质要求。而当城镇化率超过50%,城市发展就迎来了由量到质的根本性转变。

关于补短板,不同阶段的侧重点不一样。在经济短缺时代,主要是解决衣食住行问题,比如新建大量住房、修建高速公路,填补城市基础设施短板。而今天,我们同样在补短板,但主要侧重社会治理、精神文化等方面,比如我们在景德镇的城市双修中突出文化因素,文化不是一个简单的壳,仅仅修建几座博物馆就行了,而是要有内容、有参与、有互动。我们身边有很多图书馆,如果仅仅是书的堆砌,有多少图书馆真正有生命力呢?嘉兴市图书馆一年举办5000场服务读者的文化活动,从以书为中心到以人为中心,这是现代图书馆应有的样子,也是对文化该有的态度。

举个例子,从具体空间来看,当前,城镇老旧小区改造也是在补短板。拿老旧小区加装电梯来说,这是基础功能层面的事,虽然在利益协调中遇到一些困难,但从技术实现上来说是可实现的,制约更多的是在产权、税收、规划标准、管理制度等政策层面。老旧小区加装电梯只是第一步,随着需求变化不断提高,便民性是老旧小区改造的主线。

老旧小区改造一方面要拓展物质性功能,另一方面要导入社会功能和社会服务。对于后者,我认为,将来城市中有一些空间可以作为公共空间使用,规划也要进行相应调整。老旧小区改造不是固定不变的,随着时代变化,改造内容、改造方式也会不同,因此对老旧小区改造要有动态的认识,要有长期目标和短期目标,例如可以对照城市发展规划的“一年一体检,五年一评估”来建立住区运行维护体系。老旧小区改造是一个长期工程,不能太激进,在平衡利益时可以多提供菜单式选项,这个过程对形成和完善基层决策机制、提高基层治理水平也很有意义。

谈城市品质提升:

把握尺度善用科技工具

《中国建设报·高质量发展》:进入高质量发展阶段,城市建设从过去追求“比高”转向追求“比深”,提升城市品质和城市能级成为城市建设的重要方向。结合产业发展、空间规划等内容,请谈谈提升城市品质和城市能级要关注哪些问题?

王凯:我国有很多中心城市,这些城市以第三产业服务业为基础或者为主要构成,在一定区域范围内起主导作用,以服务职能为主。在我国,这类城市主要有直辖市、省会城市以及一些经济强省里面的双子星城市。中心城市的功能提升和服务能级提高,在很大程度上取决于服务业占比,而非经济总量。过去在一些城市主政者看来,城市发展的动力来自工业,通过招商引资带来投资、税收。但是我们发现,第二产业的循环周期是最短的,差不多七八年就要完成一个产业更替。工业用地出让使用期一般是40年,很多时候其实际的有效使用期也就10年左右,剩下的时间土地被占用收不回来,这是制度上需要探讨的一些话题。中心城市的建设在很大程度上是一个认识转变的问题,中心城市的发展方向应该是提高服务能级。举个例子,在一个能源省份,当大多数城市都在开采煤矿,中心城市应该跳出这个维度,发展煤炭交易、煤炭金融、煤化工的转换和技术创新,这是中心城市应该做的事。

不管是补短板还是城市品质提升,在空间规划设计上要把握好尺度。除了规划担负生态功能的绿地,有些城市在发展建设中动辄要做最大的广场、最大的公园,其实广场、公园不是大小的问题,而是方便与否的问题。城市空间的尺度很关键,就像设计卧室一样,十几平方米的卧室让人觉得舒服,如果要做成50平方米,作为卧室来讲就有些不符合一般规律。有些城市的环境建设强调“宅前屋后”,做了很多“邮票绿地”,就是我们说的“300米见绿、500米见园”,这种方式值得倡导。

与人民群众生活息息相关的,城市品质提升还有一个重要话题就是城市交通,城市交通重在解决好出行的“最后一公里”问题。以地铁为例,一是网线密度要合适,空间距离上便捷。二是到达地铁站的步行道要方便舒适,最好还能做到到达地铁站点的路程中有些绿化景观,让人心情愉悦,而不是需要穿过几条马路、周边乱停自行车、汽车,让人心生厌烦。三是站点周边的综合开发也很重要,现在很多是剥离的,交通站点和周边城市功能并无关联。我国现在很多地铁站设置独立出站口,在很多欧洲国家和日本,出站口和建筑物本体是连通起来的。另外,城市还有许多需要加快更新的地方,比如年轻人对便利店的需求增加了,购买生活用品、快餐等日常需求通过便利店就可以解决,非常方便,这类生活设施都要和交通网点、站点的分布结合起来,提高关联度。

从开发再往前追溯,城市功能需求越来越复杂多样,重叠性越来越高,供地要倡导混合使用,而不是一味地单一性开发。上海南京路在20世纪二三十年代就是混合开发的,一到二层是百货店,再往上可能是旅馆和住户。从规划角度来说,很多功能的实现可能不需要再增加新的供地,而在原有基础上进行改造和更新,或是把大产权分散成小产权,或是把单一产权变成多个产权,或是把单一功能变成多个租赁关系,有很多办法可以实现。

在上面这些工作中,要善用技术工具。现在已经进入5G(第五代移动通信技术)商用时代,借助5G、物联网、大数据等技术应用,可以对城市里所有经济活动和人的行为进行更加准确的研判,移动互联网与人的行为有高度对应关系。通过大数据分析可以精准判断出服务中心、次中心,对城市公共活动空间进行合理布局,从而大幅提高工作效率。在这个过程中,城市规划设计技术本身也要不断更新,服务于城市高质量发展。

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