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对话上海交通大学特聘教授陆铭:都市圈和城市群建设将给中国经济带来强劲动力
2020-09-04 08:54:45来源:中国建设报产经报道微信号    作者:高洋洋

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今年是编制经济社会发展“十四五”规划的关键之年,8月24日下午,习近平总书记在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会,9位专家代表从各自专业领域出发,对“十四五”时期发展环境、思路、任务、举措提出了意见和建议。上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在会上提出,在推进新型城镇化和城乡区域协调发展方面,如果一些体制性结构性问题得以解决,将产生巨大的“制度红利”。

围绕城乡区域协调发展、县城城镇化补短板强弱项以及“十四五”规划编制等话题,陆铭对中国建设报表示,城乡区域协调发展面临的核心问题主要体现在“人”“地”“钱”上,要从户籍、土地、资金层面全面深化改革;县城城镇化补短板应根据地方实际、找准定位;“十四五”期间应加快形成以中心城市带动的都市圈和城市群发展战略,如果此战略实施得好,将给下一轮中国经济的发展带来强劲动力。

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Q:近期国家发改委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》,提出4大领域17项建设任务。您对县城城镇化补短板有什么看法或建议?

A:东部沿海地区的县城和中西部地区的县城发展差距很大,这里主要讨论位于欠发达地区、人口规模小、经济发展缺乏后劲的县城补短板问题。首先,这些县城要找准经济发展定位,不要盲目扩张,不可为了增加投资而发展缺乏比较优势的产业,甚至为了短期GDP目标引入重污染型企业。

其次,对于人口流出的县城,要对未来人口数量进行合理预测,充分利用好地方财政、中央转移支付和社会资本,加强在公共服务、基础设施方面的投入。一些人口已经出现负增长的县城,要把公共服务和基础设施资源向主城区集中,充分发挥规模经济效益,提升质量,满足人民对城市美好生活的向往。

最后,要加强那些离都市圈较近县城的交通基础设施与中心城市的连接,通过融入大城市带动当地经济社会等各个方面的发展。

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Q:除了县城城镇化补短板外,疫情之后,大中型城市有哪些短板要补?

A:大中型城市在疫情期间暴露出来的问题主要有两点:一是公共卫生方面投入不足。比如发热门诊机构,平时看似很充足,但疫情一来就显得捉襟见肘,接下来城市公共支出要充分考虑防范风险,更加重视那些不能直接拉动经济增长的部分。二是大中型城市还未充分做好接纳外地人口的准备。在经济发展过程中,人口跨地区流动以及从农村向城市流动是长期趋势。农民不是没有定居城市的意愿,小城市人民也不是不愿留在大城市,只是因为他们在暂居的城市无法获得平等的公共服务。

以上两点提醒我们要充分尊重城市发展规律,充分认识长期人口自由流动的必然性和背后的城市发展规律,加大对公共服务和基础设施补短板力度,让更多流动人口在城市安居乐业。在此过程中,如果户籍制度改革无法在短期内完成,也应先大幅降低落户门槛。尤其是城区常住人口500万以上的大城市,应重点提高居住年限和就业年限在获取户籍时的权重,降低甚至取消教育水平权重。对于在某个城市已经长期生活5~10年的人口,应加快推进他们市民化和公共服务均等化进程。

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Q:中央政治局会议提出要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。县城城镇化补短板及新型城镇化建设需从过去的城镇化路径中反思什么?

A:在2001年加入WTO到2008年国际金融危机爆发这段时间,我国出现了一种所谓投资拉动出口导向的经济发展模式,产能大量依赖出口进行消化,这种发展模式导致国内消费需求受到抑制。在经济增长方式上,过度依赖投资会导致国民收入中居民和家庭收入的占比尤其是劳动收入占比偏低,而劳动收入恰恰是支撑家庭消费需求的最主要来源,这样一来就不利于消费水平的提高。受此影响,我国过去的城镇化建设存在以下两大突出问题需要反思:

一是城市特别是大城市采取低密度发展模式。过去我国一直在限制大城市发展、鼓励中小城市发展,城市扩张过程中出现了土地扩张速度快于人口扩张速度的局面,城市人口密度大幅下降,这很不利于特别依赖人口密度的服务业的发展。根据我们的研究,我国服务业在GDP中所占的比重大约比同时期其他发达国家低10个百分点,其中大约有3~5个百分点是由我国低密度的城市发展模式导致的。

二是外来人口市民化受阻。目前大约有3亿的“外来人口”在城市居住,他们缺少在城市生活和就业的稳定预期,往往会通过增加储蓄来为未来做准备。根据我们的研究,这些“外来人口”的消费要比相同收入、年龄、教育程度的本地人口低,不考虑其他因素时大概人均低16%~20%,这其中就有大量的服务消费被削减。低密度的城市发展模式加上户籍制度的制约,导致服务业占比偏低,一个好的城市发展模式应该是集约化的、紧凑型的,目前我国服务业占比已超过工业,原来那种低密度发展模式对经济发展带来的不利影响将越来越明显。这对正在推进的县城城镇化补短板和新型城镇化建设而言,都是需要反思和注意的。

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Q:明年是“十四五”的开局之年,在加快推进新型城镇化建设和促进城乡区域协调发展方面,您对“十四五”规划编制有哪些建议?

A:首先,“十四五”期间应加快形成以中心城市带动的都市圈和城市群发展战略。目前京津冀、长三角和粤港澳三个城市群是我国最具活力的地区,在发展先进制造业、现代服务业、知识密集型产业方面有不可替代的优势。除此之外,中、西部地区也会形成一些围绕国家级中心城市的城市群。城市群内部的中心城市再逐渐扩大,最终与周边中小城市连接起来形成半径为30~80公里的都市圈,如果发展得好,完全有可能形成新的增长极,给下一轮中国经济的发展带来强劲动力。如何打破行政边界,跨越城市和城市之间的边界,甚至是省与省之间的边界,对都市圈进行统一规划,则是“十四五”期间需要重点解决的。

其次,人口流出地和农村规划需要调整。一是人口流出地的公共服务应集中化提供,建设用地则可以减量供应。二是一些有条件的地方可以把闲置的宅基地、厂房复耕为农业用地或生态用地,产生的建设用地指标进行跨地区流转。三是目前仍有一定人口居住的地方,要注重公共服务均等化以及农业现代化和规模化;一些空心村现象比较严重、人口非常少的地方,可以通过人口的适当集中来提高公共服务的使用效率。当然,这一切都应该建立在自愿的基础上。在进行相关规划时,要由政府、企业、当地居民共同协商来制定。


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