余薛锋

什么是“127党建引领社区治理工作机制”？

坚持以人为本、促进发展，以让群众满意、让群众幸福为目标，对社区治理机制进行积极探索，不断梳理和推广典型做法，形成一分管理、两分协商、七分服务的“127党建引领社区治理工作机制”。在“127社区治理机制”的新思路指导下，社区治理取得了一定的成效。

一是密切了政社、干群、居民之间的关系。“一分管理”加强了社区的党建引领，群众真切体会到党和政府的为民之意、爱民之情、惠民之举，对党和政府更加拥护，社会组织与党委政府更加同心，使群众知情有了渠道、参与有了平台、共享有了机会，有效巩固了基层政府、社区组织与居民群众的互信关系，密切了党和群众的血肉联系。广大村（居）党员、干部把社区当家庭、把居民当亲人，进百家门、解百姓愁，居民和村（居）干部的关系更加融洽。

二是增进了多元主体间的合作信任。“两分协商”密切了各类主体之间的合作，增进了沟通，增强了互信，特别是通过组团议事、环评监督等社区行之有效的民主协商形式和制度，使得民生事项纳入民主法治的轨道，真正将民主与民生有机结合起来，有效扭转了部分群众与政府以及群众之间的不信任情绪。

三是建立了多元化社区服务体系。“七分服务”回应了不同居民群体多层次的需求，不断完善了政府主导、社会协同、专业介入、有效对接的民生保障体系，包括创新推进便民服务网点新布局、构建教育资源均衡新态势、完善公共文化设施新配套等内容，构筑了全方位、多角度、立体化的人民生活保障“安全网”，使老百姓的满意度、幸福感得到较大提升。

社区治理机制探索的内在动因

首先，社区治理机制探索是经济社会转型发展的内在要求。当前社会正面临着经济发展增速减缓、经济增长动力减弱、资源与环境硬约束趋紧、原有的体制机制和政策优势弱化等困难。保持发展速度、规避发展风险、提升发展质量等方面的压力日益凸显，迫切需要转型发展。发展的转型升级不仅体现在经济上，更在于大力推进社会建设，创新社会治理，将经济建设嵌入社会建设之中，以社会建设助推经济建设，实现经济与社会的协调发展。

在加快转型发展的关键时期，城乡社区服务和社区治理的任务繁重。主动适应经济社会发展的新形势新任务，全面推进基层社会特别是社区治理创新，是转型发展的客观要求。一方面，市场经济转轨对推进社区治理提出了新要求。在全面深化改革的背景下，“单位制”逐步解体，“两新”组织大量涌现，越来越多的“单位人”向“社会人”转变，大量社会管理和公共服务职能需要以社区为平台开展。同时，各种人民内部矛盾和社会矛盾在城市基层社区聚集，社区层面上的协调利益、化解矛盾的任务艰巨，迫切要求站在“社区治理”的高度就化解社会矛盾、防范社会风险、促进社会和谐方面形成新的思路、拿出新的办法。

再者，政府职能转变对推进社区治理提出了新要求。面对日益复杂的社会变化，以往主要依靠自上而下的行政机制管控社区的方式遭遇挑战，也导致社会维稳的成本居高不下。进一步加强社会建设，特别是改进和创新基层社会治理机制，迫切要求激发基层社会的活力，迫切要求实现政府治理、社会自我调节、居民自治的良性互动，自然成为打造经济发展升级版的题中应有之义。

其次，社区治理机制探索是应对发展带来的社会问题和挑战的内在要求。社会治理的重点在基层，基础在社区。社区治理的特点体现为主体多元、方式多样、目标多重。随着城市规模扩张和人口流动加速，社区人口规模迅速扩张，社区社会阶层、利益群体分化明显。社区老年人、未成年人、残疾人、优抚对象和特殊人员等群体大量增加，超大型社区、困难群众聚居社区、城乡接合部社区、“村改居”社区、流动人口聚居社区快速增多，在社区生活的各种外来人员总数越来越大。越来越多的居民从“熟人社会”进入“生人社区”或“半熟人社会”，居民的服务需要日益多样化、多层化，利益主体日益多元，利益关系日益复杂，居民的思想观念和生活方式日益多样。

进入新世纪以来，大力推进面向基层的政府公共服务，同时以社会建设为契机积极推进城乡社区建设和社区服务，培育和扶持社会组织发展，弥补了政府失灵和市场失灵，在反映群众诉求、提供服务、规范行为等方面发挥了越来越重要的作用。但是，社会建设和社会管理改革创新未能实现与转型发展同步，与市民大众的期待和要求也有较大差距，甚至导致一些群体性事件和恶性案件发生。就社区组织发展的现状而言，在社区，居民社团中的参与促进类、公益慈善类、权益维护类组织发育不足，民办社会服务机构的数量少、服务能力也不强。此外，全市城市社区和“村改居”社区普遍组建了共青团、妇联、残联、工会、老年协会等群团组织。这些组织相互结合构成了体制内社区组织体系。但体制内社区组织都不同程度地存在行政化色彩，或具有“官民二重性”。这在基层政府及其街道办事处与居委会的关系上尤为明显，二者名义上是“指导与被指导”的关系，实际上成了变相的“领导与被领导”的关系。

近期，笔者在一次课题调研的问卷调查中发现，78.2%的社区居民都表达了与此大体接近的看法，而社区居委会成员对社区居委会的行政化倾向感受更深。在调研中，许多受访对象强烈地反映这方面的问题。例如在访谈中有一种声音：现在街道所有的工作几乎都与社区相关，将任务下派到社区，对于下派的任务社区事事都要有个交代，台账很多，许多统计本来是交叉重复的。现实中，一些政府部门都以各自的标准做软件系统，比如和谐社区建设和党建这两项就有很多重复，类似情况给社区工作带来很多问题。

相比之下，体制外更具自主性的社区组织如民间社团、民办社会服务机构进入社区开展非营利服务的数量更少，且刚刚破土而生。因此，要求社区治理改革创新，既激发和释放基层社会的活力，又使基层社会和谐有序，迫切需要构建多元参与的社区治理格局，整合多元主体的利益诉求，迫切需要解决社会管理成本上升、社区服务功能不强、居民自治参与不足等一系列问题，迫切需要建立、完善新的社区支持网络，加强居民的社会融合。

最后，社区治理机制探索符合人民群众对美好生活的新期待。随着经济社会的全面进步和基层群众自治制度的实施，社区居民民主参与意愿不断增强、民主诉求不断增多。同时，利益主体多元、收入差距扩大，使一些群众产生相对失落、相对被剥夺感，迫切希望参与涉及自身利益的土地征用、房屋拆迁、社区治安、社区环境等方面的管理和决策。特别是随着互联网、移动通信等现代科学技术的普遍应用，社区居民意见发布和诉求表达方式不断丰富，“人人都有麦克风、个个都是发言人”的时代已经来临，为基层社会治理带来了更大的难度和挑战。

群众生活需求转型升级，居民对安全、社交、公平、尊重和自我实现的要求普遍提高，政府公共服务和社会管理方式与居民不断增长的需求形成“张力”。乡村居民向往都市生活，城里人追求优美的生活环境，外来人口希望融入当地生活，新建小区需要加强居民融合，老旧小区需要改善居住条件，就业年龄段的人群追求好的就业和创业环境，被征地农民和退养渔民、城市贫困人口、低收入人群需要社会帮扶和关爱，特殊人群需要社会帮助和过有尊严的生活……

总之，居民的民主意识、权利观念普遍增强，表达诉求的愿望日益增强，迫切要求各级党委政府适应新形势和新任务的需要，转变基层社会治理方式，迫切要求从政府单一主体向政府、社区居民、社区组织、社会组织等多元主体合作治理转变，迫切要求从政府管理、控制社会向政府调控、引导、服务和整合社会转变，逐步构建起政府、社区居民、社区组织、社会组织、驻社区单位等多元主体合作共治的社区治理格局，以最大限度激发基层社会的活力，最大限度增加和谐因素，最大限度地满足居民群众不断增长、日益多样化和多层次的社会性需求。

党建引领社区治理新路径

基于以上分析和探索实践，笔者认为“127党建引领社区治理工作机制”能够开辟社区治理新路径。

一分管理——贯穿党建主线，夯实治理基础。

一是充分发挥党建这条主线在社区治理中的引领作用。确立社区党组织的领导核心作用，全面厘清党建在社区治理中的职责，对居民和社区组织能够自主解决的事项（除法律法规另有规定外）逐步退出，为多元主体参与社区治理腾出空间。普遍建立小区党支部，使其在区域性、社会性、群众性的事务方面能更有效地发挥统筹全局、协调各方的作用，推动社区“减负增效”，进行社区减负放权，落实“权随责走、费随事转”和社区事务准入制度。积极推进区域化党建，通过社区大党委、在职党员到社区报到、党代表到社区服务站驻站轮值等方式，拓展党组织和党员发挥作用的渠道，凝聚更多主体参与社区治理。

二是加强对社区居委会的党建引领作用。社区居委会是法定社区层面上的群众自治组织，做好自治事务是第一要务。但在现行的社区管理体制下，社区居委会实际上依然是基层政府的行政支柱，在工作方面疲于应付行政性事务和检查，以致居民自治的自我管理、自我服务成了可有可无的工作，成为基层民主流于形式的深层次原因。就此，在社区治理实践中，对社区居委会的权责进行梳理，明确《社区工作承担自治事项清单》等，以减轻社区工作负担为重点，按照统筹规划、难点突破、分步实施的工作思路，进一步厘清政府与社区各类组织的权责边界和工作关系，明确社区党组织是社区各项工作的领导核心，实现居委会自治组织角色回归。

三是加强对社会力量的党建引领作用。社会力量是社区治理体系中的重要组成部分。在社区治理实践中，充分发挥对社会力量的党建引领作用，引导许多社区主动向社会力量借“智力”、拓“空间”，将“外力”变为推动社区治理的动力。不断吸纳社区大党委成员单位、区外共建单位、辖区商业企业、物业公司等单位代表，以及“两代表一委员”、居民中的经济能人、贤达人士等个人代表参与社区建设，发挥各自优长，为社区提供人、财、物的支持。经常组织开展联谊活动，交换信息，研究问题，相互支持，共建双赢。

两分协商——实施双轮驱动，充实治理力量。

一是组团协作机制。社区党组织积极拓宽民主议事的途径方式，凝聚周边党建力量，规范社区事务议事流程。一方面由党组织成员及社工担任负责人，吸纳党员和楼栋小组长参与组成议事团队，定期归类梳理出小区卫生、治安、民生等各方面居民反应的问题，并召开组团议事会议，由组团单位成员代表对拟推动项目进行投票表决，若有85%以上代表同意则确认项目施行。另一方面，由社区党组织根据组团会议的决定进行协调部署，进一步调动居民自我管理、自我服务的积极性，将社区卫生、基础设施维护等公共事务治理问题交由各业委会落实，将吸纳热心居民参与社区治理工作、新政策的宣传普及等带动性思想工作交由居民代表推动，将与共建单位公司职能相关的专项需求交由共建单位提供服务支持。

二是监督评价机制。完善服务质量监测评价体系，按季度召开组团单位环评会议，由社区党组织牵头，组织各组团单位依照职责清单，从服务态度、专业水平、执行能力、协调能力、完成任务情况、群众满意度六个维度开展自评和互评，并针对季度内社区落实的项目开展民意测评，随机挑选100户居民分发满意度问卷调查表；综合自评、互评、民意测评成绩，以10%自评分+40%互评均分+50%民意测评均分作为最终考核的成绩，成绩介于60~79分之间为及格，介于80~89分之间为良好，90~100分之间为优秀。建立奖惩机制，对考评成绩优秀的单位颁发荣誉证书奖励，对于考评未合格的单位，要求其限期整改，并对限期整改单位建立“社区党组织-组团单位代表-居民代表”三级督导体系，在公示考评结果后，组团成员单位可直接监督、纠正被要求整改的成员单位在整改期内的整改情况。整改期结束，召开组团单位代表、居民代表的第二次环评会议，针对整改情况进行评价，考评高于85分则为整改合格。

七分服务——推出多项服务，提升治理水平。

一是一站式便民服务。提升社区服务站的公共服务职能。社区服务站是政府公共服务向社区的延伸，在体制转轨和专业化社会组织尚未充分发育的现阶段，社区层面设置公共服务站，并招聘专门人员开展服务，便于政府公共服务向社区的延伸和落实，也有助于克服社区居委会的行政化倾向，不失为一种各方面都可接受的相对合理的制度安排。可将网格化服务管理信息平台建设作为改进社区治理的一项重要工作强力推进，按照“一个入口、一个终端、一个系统”要求，形成区、街（镇）、居（村）三级联动，实现城市社区全覆盖。

二是技术型专业服务。在社会组织中，社会工作机构是专业化的新生力量。随着社区建设的深入推进，专业社区服务机构在社区服务中的优势日益凸显。成立社会工作机构，形成由政府推动、以社区为依托、以机构为服务方的“三位一体”专业机构，充分发挥基层社会困难救助、矛盾调处、心理疏导、行为矫治、社会矛盾预防和化解、社会关系调适等方面特有的专业服务优势，形成合作开展社会工作服务的局面。

三是一体化居民服务。社区合理配置公共资源，社区所有资源全部向外来人员开放，开办面向外来人员招生的集体幼儿园；设立“四点钟”学校，解决外来人员子女放学后无人照料的后顾之忧；成立“新居民协会”，为流动人口营造“大家庭”氛围。对“村改居”由农民变为市民的“新市民”群体，以新集体发展用地项目运作为重要推手，让他们共享建设成果。

四是“微治理”自助服务。因地制宜，以社区、小区、自然村、片、小组等为单位，探索最合适的自治单元。以“微治理”为方法，尊重居民“微心愿”，培植社会“微组织”，着力建设“微机制”，大力推行“微行动”，完善社区融合建设，保障社区治理稳定，构建起“社区共同体”。“微治理”使群众的参与意识逐渐高涨，公民意识得以培育提高，居民社区治理能力也得以提升，群众由原来的“台下看戏”，进而领悟到社区事务是“我们共同的事情”，提升了社区公共事务的参与度，推动社区共同体的塑造。

五是项目化文体服务。选取和确定与百姓关系最密切、群众能够参与的文体等活动项目，吸引社区群众、驻社区企事业单位、社会组织以各种方式共同参与。拓展居民开展文体活动的空间，引导和鼓励社区各类组织开展球类运动、娱乐活动、节庆活动、家庭亲子活动等群众性活动，让居民在活动中愉悦身心、陶冶情操、交流感情，逐步改善城市社区公共活动空间有限、公共活动平台不足等问题引发的人际关系冷淡等“城市病”现象，让社区成为群众开展各项活动的好去处。

六是常态化公共服务。积极探索社区常态化公共服务制度，在规定时段内向市民免费开放图书馆、档案馆、纪念馆等场馆；优化改造街心公园，通过腾地建园、挤地造园、原地修园，配齐照明、水电、桌椅、公厕等设施，打造一批就近服务居民的可供休闲娱乐、健身锻炼、邻里交流的公共活动空间。发动个人、家庭、企事业单位、社会组织参与公共空间、公共设施、公共绿化、公共项目等公共事物的管理和建设。探索建立公共绿地认养、公共空间轮值认管、项目的认领等责任制和表彰激励制度，带动群众从身边事做起，从细微处着眼社区发展，最终汇聚成为社会治理的“大效应”。

七是契约式志愿服务。以契约的形式，以共建“管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际和谐”的新型社区为目标，创新探索志愿服务新模式，组建志愿巡逻队，健全楼院看护、群防群治等责任制，消除不安定因素；组织志愿服务队，实行环境卫生联抓，组织干部、职工、居民共同参与社区环境绿化、净化、美化、硬化工作，共同对社区卫生进行集中整治，共同倡导文明健康的生活方式，营造优美舒适的工作、生活环境，确保社区工作流畅有序。

（作者系厦门市机关思想政治工作研究会副会长、厦门市住房保障和房屋管理局党务干部）