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洪银兴:“城镇城市化”模式赋能城乡协同发展
2020-12-24 10:45:53来源:中国建设报

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回顾我国城镇化发展历程,江苏省无锡市在我国率先推进城镇化,也是“苏南模式”发源地之一。这一带的城镇化走的是“离土不离乡”模式,农民发展乡镇企业,通过农民自己的力量建设小城镇,也就是农民自己转移自己,创造了一个具有中国特色的城镇化模式。

随着我国城市改革与开放型经济的发展,城镇化进入新阶段,出现“离土又离乡”的城镇化模式,一大批以农民为主的就业人口从中西部地区转移到包括苏州、无锡在内的苏南地区,他们推动了沿海地区的发展,也推动了中国城镇化建设。一段时期内,苏南地区城镇建设水平与城镇治理能力走在全国前列,可以概括为中国城镇化的1.0模式。

经过了前一阶段农民“离土又离乡”的城镇化过程,我国城镇化进入2.0阶段。目前,我国城镇化率已达60%,但是户籍人口的城镇化率只有40%左右,数据的差异说明我国还有许多进入城市的农业转移人口没有实现市民化,他们没能享受到平等的市民权利。因此,党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,要深化户籍制度改革,完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策,强化基本公共服务保障,加快农业转移人口市民化。其中,“市民化”最重要的体现是农业转移人口应平等地享受市民权利,这不仅仅影响农民在城镇的就业与生活,也决定他们能否平等地享受医疗、教育等社会公共服务。

我国城镇化进入2.0阶段后面临许多新问题。苏南地区曾经创造过一个解决“三农”问题的模式,概括起来是三句话:以非农化解决农业问题,以城镇化解决农村问题,以农业劳动力转移解决农民问题。这种模式实际上是指在“三农”外发展“三农”,靠城镇化的溢出效应带动“三农”发展。发展到今天,“三农”问题有所缓解,但城乡差距不仅没有缩小,还在进一步扩大。

此外,经过多年的农业劳动力转移,目前城市中农业转移人口占比已经达到60%以上,特别是苏南地区占比更高。农业人口不再像过去所理解的那样具有无限性,许多沿海地区已经出现农民工短缺现象。

与此同时,我国大城市普遍存在着人口拥挤、交通拥堵、环境污染等城市病,这对我国现代化进程形成了阻碍。在此背景下,目前农业劳动力群体中存在大量老人和妇女,这成为劳动力转移的转折点。沿海地区与中西部地区需要的不再是劳动力大规模转移,而是这些劳动力能够留在农村。此外,对农村发展来说,更重要的是新型投资者、新型农业经营主体能够进入农村。发展现代农业需要现代农民,现代农民进入农村最重要的条件是农村与农村周边城镇要具备城市功能。

城镇化2.0阶段要解决农业转移人口的“市民化”问题,但是这些转移人口是否都必须到大中城市实现“市民化”、大中城市是否能够承受如此之多的转移人口实现“市民化”是当下需要思考的新问题,因此我国城镇化还要向前推进,进入3.0阶段。在3.0阶段中,农业转移人口将不再进入大中城市,而是在城镇就地实现“市民化”。

习近平总书记强调,要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系。因此,要彰显城市的优势,城市和农村必须协同联动,不能让农村成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展,农业现代化和新农村建设也要同步发展才能相得益彰,因此要推进城乡一体化发展。当前,我国将要进入城镇化3.0阶段,要求城镇在城乡融合中创造探索农民“市民化”的新模式。要达到这个目的,新型城镇化要为农村城镇化赋能。

第一,城镇要成为乡村振兴的中心和依托,吸引现代生产要素。十九届五中全会明确提出实施乡村建设行动,各级各地应当积极落实有关要求。目前,实现乡村振兴最重要的动力源是农村周边的城镇,最重要的是如何吸引现代化生产要素。下一阶段的乡村振兴建设中,我国应将建设重点转到农村周边的城镇上。

第二,城镇要吸引大城市疏散转移的产业和人口,满足农业转移人口到城镇就业安家的需求。因此,下一阶段的新型城镇化不仅要解决农村本身的问题,还要驱动大城市现代化功能得以发挥。

第三,城镇要为农民提供就地市民化的机会和场所,农民由农村进入城镇应享受市民权利。这是新型城镇化对城镇新的赋能,即城镇城市化要使城镇具有城市功能。

下一阶段,我国城镇化应加强市民化能力建设,按照现代城市的要求,在城镇中进行基础设施和公共设施建设,包括供水、供电、供气、通路、通电话、通网络、办学校、办医院等,其中尤为重要的是要保证优质的教育资源与医疗资源以及其他公共资源进入城镇并能够均衡分布,以吸引大量劳动力。按照“市民化”要求推进基本公共服务的均等化,将提供给市民的机会和设施安排到农村城镇去,把高质量的教育、文化、医疗设施办到农村城镇,增加农村城镇的公共产品和公共设施供给,尤其要增加与城市平等的优质教育和文化资源。增加城市要素供给,如产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能等。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。农村的城镇化需要吸引社会资源,不能完全依靠政府,也不能完全依靠农民,大量设施建设需要社会资本投入,因此地方政府要积极引入社会资本进行城镇建设。

(作者系南京大学原党委书记)

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