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从“十四五”看中国城市与城镇化发展趋向
2021-01-21 10:18:10来源:中国建设报    作者:王 伟


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立足“十四五”历史新方位和2035年远景发展目标,党的十九届五中全会作出了全面部署。当前,我国面临新百年、新城市、新空间等一系列新发展趋向,适应新发展阶段,离不开新发展理念来指引,需要构建适应新阶段的新发展格局。在此背景下,实现高质量发展需要对现代城市治理、城市开发建设方式转型、城市更新和以人为核心的新型城镇化进行思考。

在宏观层面,要从城市发展角度深刻认识“百年未有之大变局”。当前,国际格局和国际体系正在发生深刻调整,全球治理体系正在发生深刻变革,国际力量对比正在发生近代以来最具革命性的变化。新冠肺炎疫情的暴发对世界经济和城市发展产生深远影响,同时也带来了中西方治理模式与文明轨道的竞争,叠加新一轮科技革命、我国实现“第一个百年”奋斗目标等因素,很多人开始反思,要建立符合中国国情的城市发展理论和发展模式。

回顾历史,我国曾在世界城市发展史上留下浓墨重彩的一笔。通过梳理历史上中国GDP在世界的占比,会发现其中一个峰值是在1095年,也就是宋徽宗和宋钦宗期间。当时,我国拥有世界上最繁荣的都市——开封,当时宋朝钢铁的产量达到了125万吨,而英国在1788年工业革命开始的时候才7.6万吨。开封作为当时世界上最大、最繁华的城市,开放了宵禁,拥有通宵达旦的繁华商业、先进的公共设施,甚至还设有专门的消防队。这是我国基于自己的文明构建的城市发展模式。

在得与失中

找准新型城镇化方向

伴随着浩浩荡荡的世界历史发展进程,新中国成立以来,我国城市发展取得了举世瞩目的成就,并在得与失中调整向前,确立了人民城市人民建、人民城市为人民的指导思想和发展思路。

改革开放有两个偶然的时空发端,一个是安徽凤阳小岗村,一个是毗邻香港的深圳,谁也不曾想到这两个相距千里的空间,会引起整个国家如此宏大的星火燎原态势。这两个“点”激发之后,中国改革开放的时空多米诺骨牌被推翻,生产力得到解放,生产关系得到调整,长期受制的生产力和生产关系得以释放。于是,在一系列的经济社会因素之下,城镇化和国土空间产生一系列巨变。

巨变之下,我国的城镇化呈现出若干鲜明特征,笔者认为从批判发展角度有以下几个特征:

一是城镇化之路呈现出“热浪不断”的潮汐型特征。开发区热、CBD热、国际城市热、大学城热、商业综合体热……回顾改革开放以来我国城市发展轨迹,可谓一浪接一浪,对国土空间开发带来一系列影响,对城市发展轨迹产生重大作用,有的城市可能火了,有的城市可能会跌下去。热浪之下,一方面是开发效益的两极分化,先发者赚后发者亏,另一方面土地财政和城投逻辑开始固化,这个过程中形成了结构性问题和周期性问题。

所谓的结构性问题主要是供给过剩或者是供给不足,周期性问题主要是超前供给或者是滞后供给。这两类问题对当前国土空间规划编制有重要影响,需要规划编制队伍给予认真分析判断,而不能一笔糊涂账一带而过,否则会对城市发展产生深远伤害。2005年~2018年城镇人口增长和城市土地面积扩张,土地面积是快于人口增长的,这是共识。而在这个过程中,房价刻画出的中国区域经济格局转变也是不均衡的。房价可谓是一个让人既爱又恨的指标,人们既不希望它过高,但是它背后又确实反映出民众对一个地方经济的信心或期望。

二是城镇化之路呈现出“五性非同步”的错位型特征。在一段时期内,城市发展从资源位置的固定性到不断改善的出行空间可达性,再到机会空间均衡性、权利空间平等性、管理空间协同性是越来越弱的,这种脱节带来了今天所看到的很多问题。例如,通过对比可以发现,2005年与2018年各省份GDP份额和常住人口份额是存在分割的,人口集聚和经济集聚是不同步的。最明显的是东北三省和西北省份的变化,改革开放40多年,从GaWC(全球化与世界城市研究网络)城市排名可以看到,中国的城市一直在增加。但在中国传统的城市体系里,1978年沈阳、哈尔滨、鞍山、大庆、长春都在前20位,现在已经是另一片天地了。所以,在这种态势下研究中国的城市繁荣活力,需要给出更加深刻的成因剖析,绝非停留在几个数字之上的指标和算法。在国家强调“一盘棋”大战略的要求下,这些问题需要花大力气来破解。

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三是中国城镇化之路呈现出“增长机器”的失衡型特征。过去很多时候,城市发展更像是一个踩着油门的机器,不断地往前冲,没有做到松弛有度,一些地方决策与城镇化客观发展规律是有出入的。在以经济发展为第一导向的时代,只要有利于经济发展,很多红线执行不严格,于是出现了很多现在加以批判的问题和现象。今天到了真正扭转它的时候,这背后需要的是价值理性、科学理性,同时还有一个非常中国特色的概念,叫规矩理性。在一系列理性之下,重塑以人民为中心、以生态文明为红线的发展路径,真正做到人民城市为人民,这应该是未来的评判指标和考量标准。

回顾40多年改革开放历程,“得”在于改革开放前“扭曲”“错配”的生产力与生产关系得到扭转,利用参与全球化分工与国际接轨的机会,让长期压抑的“要素红利势差”能量得以释放,我国经济社会发展取得巨大成就,成为全球具有重要影响力的第二大经济体,国际影响力和话语权大幅提升。“失”在于积累了许多深层次结构性矛盾和问题,发展的不平衡性、不充分性、不协调性、不可持续性日益显现。最典型的是低成本出口战略以金融危机爆发为标志难以为继,低端产业主导的经济结构难以为继,资源环境的传统使用方式难以为继,收入分配不公引发的社会问题使社会稳定大局面临挑战。

发展的不充分不平衡基本矛盾,与空间开发模式粗放、空间结构不合理密切相关。因此,要转变发展方式,一是经济转型,要转变传统粗放的经济增长方式;二是空间重塑,要调整优化全国空间结构和空间布局。换句话说,加快转变经济发展方式,必须加快转变传统的空间开发模式,调整经济结构,必须调整不合理的空间结构。

在识变与应变中

寻找新发展机遇

在危机中育新机、于变局中开新局。面向新百年,城市发展要赢得优势、赢得主动、赢得未来,必须准确识变、科学应变、主动求变。

城市发展的变化有哪些?从造城到营城是非常重要的一个转变,造城的速度和规模都不可能再像过去那样。从“地上建城”的增量规划开始向“城上建城”的存量规划的转变也很突出,相较“地上建城”的有限利益,“城上建城”的利益是高度复杂的。从高速扩张向高质量稳健发展转变,这当中“稳健”这个概念是未来中国城镇化过程中非常重要的特质,背后涉及要追求过去土地要素的生产率向全要素生产率的释放,全要素生产率的提升和释放关系到未来很多规划设计理念、手法和技术的变革,包括制度的变革。

此外,还面临从物本向人本转型、从经验规划向智慧规划转型、从线性建设向闭环治理转型。笔者认为最重要的一点转变是从创富型的规划范式进入到均富型的规划范式,这跟《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中所提出的“展望二〇三五年……人民生活更加美好,人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”里的目标设定是密切相关的。

如何让中国的城市和城镇化可持续运行下去?有一组非常重要的关系,就是必须要推动城镇化发展和治理架构的共同演化。现在来看,虽然我国的城镇化是快速发展的,但是治理架构的演化却跟不上,甚至是脱节的。而治理架构最核心的表现是制度的演进、社会的变化和技术的变革等,但其背后的核心原理是价值分工和价值分配。价值分工代表的是谁创造了价值,而价值分配则代表谁占有了价值。其实,创造价值和分配价值是城市发展非常核心的话题。可以说,善治视角下的空间规划与设计就是要在空间价值创造与价值分配之间寻找并设计一条最优的路径。

改革开放以来,中国经济发展范式可以总结为W=G·P·M。W可以视为国民经济财富的增长,G视为政府(土地、财政、政策和信用等),M是市场资本、企业和创新等,P是规划,它扮演的是整合要素、空间、制度和经济社会活动的角色。很长一段时期内,我国所采用的方式是政府主导的城镇化模式,以规划为工具来建设城市,以土地抵押来发展城市。上述公式并不能完全涵盖所有的现实,它所表达的是规划在这个过程中扮演了非常重要的价值桥梁和撬动作用。但现在可以说,传统老路已经走不下去了。

可以从以下几个视角进行分析。

一是要素生产率视角。根据陆旸所著《中国全要素生产率变化趋势》,我国要素生产率有几个快速变化的时点,从1990年浦东开发以后快速提升,一直到1992年提升到了8.273%,但是很快开始下滑。1998年亚洲金融危机之后又有缓慢的提升,到了2007年、2008年世界金融危机开始,下降速度比原来更陡、更快,整个要素生产率的回报率是非常低的,贡献率也出现大幅下滑。这说明再用规模扩张的方式推动经济发展已非常困难。在传统要素生产率下,从城市层级来看,在过去的状态中,副省级及以上城市资本要素生产率累计进步27.05%,地级市累计退步68.88%,大部分年份呈负增长状态。这代表不同层级城市的财富创造能力是完全不一样的。从城市类型来看,非资源型城市资本要素生产率样本期间累计退步52.89%,资源型城市累计退步72.82%,其中资源衰退型城市累计退步90.95%。这说明规划在不同类型城市投资投入产出效益是完全不一样的,未来要有更多经济学的考量,避免资源浪费。

二是新旧动能转换视角。一段时期内,产业外迁东南亚、欧美再工业化带来一系列的离心力,加之国内自身要素供给的失衡,工资、地价、租金等成本的上涨,带来一系列问题。现在面临的是失血加速与补血不足双重压力,新冠肺炎疫情催生产业链更加保守,这些是需要高度警醒的。在此背景下,国家已经提出了“双循环”战略,未来城市发展的新一轮机遇在于能否抓住国内大循环机遇,完善扩大内需的政策支撑体系,形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。

三是城乡区域协调发展视角。要高度关注空心村庄、资源枯竭城市、住房空置的中小城市、拥挤的一线城市,避免大水漫灌带来资源错配,加快缓解资源错配带来的两极分化。面向“十四五”,党的十九届五中全会对推动区域协调发展作出了部署,包括推动西部大开发形成新格局,推动东北振兴取得新突破,促进中部地区加快崛起,鼓励东部地区加快推进现代化等。此外,区域协调发展面临一系列战略机遇,涉及推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展,打造创新平台和新增长极,推动黄河流域生态保护和高质量发展,高标准、高质量建设雄安新区等。

四是社会财富分配视角。由中国人民银行调查统计司城镇居民家庭资产负债调查课题组完成的《2019中国城镇居民家庭资产负债情况调查》显示,按照净资产水平来看,中国前1%的家庭拥有了全社会17.1%的社会财富,10%的家庭拥有全社会49%的财富。中国的贫富差距还体现在区域之间,在受调查的30个省(市、自治区)中,有8个省市在平均线以上,其余22个省市在平均线以下。分人群来看,负债最多的群体是26~35岁的中青年,意味着最有创造力的一批人却被债务压身,这些问题都是未来城市发展必须破解的难题。

五是密切关注“五条红线”。第一,资产资源红线,要破解国土生态本底不优、效率不高等问题。第二,碳达峰碳中和红线,碳中和已经成为世界各国追求的共同目标甚至是共同的价值观,要平衡好发展与节能的关系。第三,未富先老的人口红线,积极关注并应对好人口老龄化,避免社保基金等给地方财政造成过大压力。第四,全球核心技术卡脖子红线,以及产业、能源资源对外依赖等问题。第五,财政债务红线,密切关注地方显性债务和隐性债务,关注创富能力,推动城市开发建设方式转型,探索可持续发展之路。

对于以上问题,党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》已经给出了一系列回答。改革开放进入新阶段,面临新一轮生产力和生产关系的再调整,对国土空间规划和城市发展建设的最大影响是什么?笔者认为,未来15年国土空间规划和城市发展建设要破解传统价值创造模式转型和新型价值分配目标实现之间的矛盾,过去一直在创造财富,未来将面对如何更可持续地创造新价值和如何更公平地分配价值,这是我们这代人必须要去回答的问题。

在长期主义中

面向未来守正出新

党的十九届五中全会提出“推进以人为核心的新型城镇化”,笔者将它阐释为“城市升级、空间提质、为人赋能”,人才是打破一系列价值创造潜力瓶颈的根本基点,让人变成更重要的生产力提升的因素,而不是让位于要素、投资。关于城市繁荣和可持续发展,“常青城市”这个概念值得深入研究,要找到城市发展成功的真正规律,不仅要研究那些近年来发展跨步大的城市,更要去研究那些常青城市——在不同发展阶段,它们都会很敏锐地在原有优势的基础上,一次一次采取与时间契合的行动,创造出新的优势,实现一次次跨越。

常青城市背后是有经济学解释的。1987年诺贝尔经济学奖获奖者Robert M·Solow,提出了“全要素生产率”(TFP),当时这个概念针对的是一个国家,笔者认为对一个城市也是适用的。他说,一个国家的潜在增长率是由资本劳动力和全要素生产率等供给因素决定的,而潜在的经济增长速度有两类因素,一种是生产要素投入的增长要素,一种是全要素生产率增长的速度,一个强调规模,一个强调效益。今天看待城市发展,一定要有效益观和成本观,重新定义城市的先进性。具体来看,常青城市的PSP三要素值得借鉴。一是平台,包括硬件设施网络,以及各种隐形和软性的平台都是非常重要的,互联网时代已经进入平台经济的模式,城市的形态也更像一个平台。二是优势,即在平台之上生长出来的每个城市的特色做法和创新举措。三是人,人是平台和优势共同支撑的主体。

基于以上分析,站在城市发展和建设转型阶段,笔者提出一个城市发展和城市更新之问:是形成新的食利者还是助力于新的创造者?我们处在重塑价值治理结构的历史十字路口,从土地财政到空间价值,从低质量扩张型城镇化向高质量稳健型城镇化转型,治理现代化视角下的空间规划使命和城市发展逻辑需要重新定义。一系列转变之下,三个“有利于”是非常重要的评判标准:是否有利于人力资本的提升、是否有利于人的活动成本降低、是否有利于人的创新创意释放。

人是城市发展的根本。从人本经济到人民城市,几个特征贯穿始终:一是全生命周期友好,二是全时空维度友好,三是全价值链条友好。这“三个全”是审视一个城市是不是真的以人为核心非常重要的因素。人本经济强调的是一种价值创造,而人民城市强调的是人民城市人民建、人民城市人民管,是一种价值分配,背后是体系性向人民性的回归,未来城市经济应该打造中国特色社会主义本质属性的城市理论,这或许是创造中国城市规划设计理论非常重要的出发点。

笔者认为,以人为核心的城市平台集成体系,分为道、法、术、器四个层面。“人”是根本之“道”,“法”包括科技创新和自立自强、扩大内需和消费、全要素生产率提升等,“术”包括创新创意的释放、活动成本的降低、人力资本的提升等,“器”则体现为科技创新城市、文化创意城市、智慧城市、15分钟生活圈、全龄友好城市等具体目标。以上这些,将在“双循环”格局下实现非常重要的转型,人民城市将是这个集成体系的最终呈现。

面向新百年,要高度关注基础设施建设的内涵拓展。新时期,基建的内涵极大丰富,至少包含了从传统的硬基建扩展到新基建、软基建、微基建等领域,软基建强调社会治理和体制机制创新,微基建关注社区生活圈的方方面面,这是城市高质量发展可以大有作为的新框架。在这个过程中有一系列让城市变得更加美好的指向——让城市更可信、更可依、更可亲、更可容、更可享。

城市更新已经成为城市发展的一个主基调,做好城市更新有七种意识是需要关注的,即人本意识、残棋意识、利益意识、算账意识、公平意识、法律意识、数据意识。城市规划与发展建设是一个基于远见的长期主义行业,要不断思考我们的城市所创造的繁荣是概念的繁荣还是务实的繁荣、是指标的繁荣还是基因的繁荣,最终要思考是少数人的繁荣还是多数人的繁荣。中国的城市急需高质量的发展规律和理论成果来应对实用主义带来的战略思维短板和任务时限带来的时限性治理弱项,城市高质量发展越来越基于战略级的思考,这也是我们正在面对的新机遇和新挑战。

(作者系中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授,住房和城乡建设部科学技术委员会人居环境专业委员会委员)

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