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以“三驾马车”“双轮驱动”实施可持续的城市更新
2021-01-27 10:31:04    作者:王爱华


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更新是城市永恒的主题,是城市保持活力的来源。当前我国城镇化率已超过60%,东部沿海部分发达地区的城镇化率已超过70%。根据国际经验,城镇化进入相对成熟的中后期阶段,城市建设发展正在从以外延扩张为主逐步转向以内涵提升为主、从大规模的增量建设转向存量更新和增量调整并重的新阶段。面对新阶段新形势,以更健康、更安全、更宜居为目标全面推进城市更新,是实现城市高质量发展的客观要求。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出,实施城市更新行动。这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,准确研判我国城市发展新形势,对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署,为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作指明了方向,明确了目标任务。

住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽的署名文章《实施城市更新行动》,为进一步明确实施城市更新行动的重要意义、目标任务和工作要求指明了方向。

“制度、规划、土地”三驾马车激发新动能,引领城市更新高质量发展

《实施城市更新行动》指出,实施城市更新行动,总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市,不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力,走出一条中国特色城市发展道路。

坚持政府统筹引导,激活市场活力,充分发挥市场在资源配置方面的作用是一条有效的路径。深圳市历经多年的探索与尝试,充分遵循市场运作与公众参与的原则,将理论结合实践,走出了一条具有示范性的道路。另外典型的城市还有广州,面对人民日益增长的现代化需求,政府有计划、系统性地开展城市更新,以更“高质量、高标准、高效率”的方式推进城市更新,让城市自然有秩序生长,具备与时俱进的内生力量。

实现这一总体目标,需要充分调度好“制度、规划、土地”这三驾马车,引领城市更新高质量发展。

创新更新制度保障。从顶层设计到操作指引,建立一套具有连贯性、可执行的更新制度体系。深圳市开展了城市更新立法工作,在坚持政府统筹的前提下,优化城市更新体制机制,完善更新改造的实施方式和程序,以市场化模式推进城市更新,并创设了“个别征收+行政诉讼”制度,有效解决更新实施中“最后一公里”的现实困境,确保社会公共利益和城市发展长远利益的实现,更好践行共建共治共享的发展理念。

发挥规划引领作用。要高度重视规划在城市更新发展中的引领作用,结合新一轮国土空间规划的编制,强调城乡共融,将城市更新与产业升级、乡村振兴、历史保护等命题相互协调,多样化手段促进存量低效用地再开发。广州市在新一轮规划中提出“老城市新活力、四个出新出彩”的整体目标,在确定城市发展底线的前提下,构建通山达海的生态空间网络,传承历史文脉,以“绣花”功夫活化历史文化名城,打造“山清水秀、村美民富”的岭南新田园,将城市更新纳入国土空间规划“一张图”,系统性、整体性、协同性地实现精细化管理,推动价值空间的释放,形成与绿色高质量发展相适应的美丽国土空间格局。

完善土地运作机制。探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制,完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系。进一步规范市场秩序,促进城市更新市场健康发展。

三个方面的发力还需解决的一个核心问题——“以人民为中心”。在充分保障公共利益、利害关系人合法权益的前提下,如何通过有效的制度与措施协调政府、企业及权利人三方的利益平衡,聆听每一位“当事者”的发声,建设有温度的城市。只有落到“人”的需求当中,城市才可以焕发新的生命力,更新才得以可持续。

“片区统筹、城市设计”双轮驱动,塑造城市新风貌

《实施城市更新行动》强调,强化历史文化保护,塑造城市风貌。建立城市历史文化保护与传承体系,加大历史文化名胜名城名镇名村保护力度,修复山水城传统格局,保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌,推进历史文化遗产活化利用,不拆除历史建筑、不拆真遗存、不建假古董。全面开展城市设计工作,加强建筑设计管理,优化城市空间和建筑布局,加强新建高层建筑管控,治理“贪大、媚洋、求怪”的建筑乱象,塑造城市时代特色风貌。

贝聿铭曾经说过,“对于一个城市来说,最重要的不是建筑,而是规划。”我认为,当前的建筑设计和建造过程需要一套衔接规划和建筑之间的系统性及法定化指导体系,以“片区统筹、城市设计”双轮驱动来塑造城市新风貌。

坚持片区统筹与连片改造进行城市更新的整体规划。充分利用多元“政策工具箱”,发挥政策组合拳优势,推进片区整体开发建设,提升城市功能和品质。同时,注重“刚弹结合”,在刚性管控方面,严格落实规划底线、技术规范等控制要求;在弹性优化方面,开发主体可充分发挥主观能动性,以实施为导向,对城市设计等内容进行深化和延续。

加快城市设计的规范化与法定化,将城市设计引导落实到具体建设管理中的必要环节。现在很多城市开始引入总设计师制度,通过全过程的伴随服务,应对城市未来发展的不确定需求。城市的生长是需要时间做功的,需要在漫长的建设过程中搭建一座设计管控的“桥梁”,从而保证城市发展目标的实现,有效指导建筑设计层面的乱象。

践行城市公共服务商使命,积极参与城市更新

企业的参与是城市更新中必不可少的力量。聚焦房地产行业,房地产企业是城市更新行动的中坚力量,是场上最活跃的“运动员”,应该践行城市公共服务商的社会与历史使命,以城市运营的角色积极参与到城市更新中来。

这是一个以“城市更新+新基建”的双轮驱动拉动内需、加码消费能力提高、提升城市发展和国家发展的历史大机遇,同时也意味着存量市场超十万亿元级黄金大赛道启航。但这一机遇要求参与者必须拥有“十项全能”,既要有参与建设的开发能力,还有要改善人民生活、提升城市功能品质和提高社会发展水平的产业,更需要穿越城市更新长周期的资本运作能力。过去十年,房企处于土地增值红利期,凭借销售规模增长即可取胜,高举高打、资金密集、快周转的模型已不可行,必须转变观点,全面投入、融合情怀、与城市共生等才是时代发展的需要。

基于此,亟待解决的问题更加复杂多变,焦点最终汇聚于长周期带来的不确定性,如城市更新政策的完整性、资金资本支持的稳定性等。2020年,我国部分城市萌芽城市更新政策体系,这是一件好事,但大多居于纲领政策、指明方向,尚未落实到具体的实施细则。另外,在金融、产业、税收等城市更新公共政策方面,也应该积极贯彻国家关于城市更新的发展新精神,全面落实、全方位构建新的政策制度体系,确保企业在参与更新的过程中有法可依、有迹可循、有策可撑。既开放又规范城市更新市场,让房企在大时代中充分发挥能动性,与时代同脉搏、与城市共成长。

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