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巩固改革成果 创新执法体制——浅谈新修订的《行政处罚法》对执法体制的改革与创新
2021-02-01 09:51:41来源:中国建设报    作者:吴雨冰

日前,十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了行政处罚法修订草案。此次修订是《行政处罚法》自1996年颁布实施以来的首次大修,全面落实了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“深化行政执法体制改革”的要求,对于行政执法工作将起到深远而广泛的影响。笔者认为,新修订的《行政处罚法》在以下方面进一步改革和完善了执法体制。

巩固综合执法改革成果,为综合行政执法改革提供法律保障

新修订的《行政处罚法》第十八条规定:“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权。”这一规定体现了党中央“统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权,整合精简执法队伍”“继续探索实行跨领域跨部门综合执法”的要求。这也是法律层面上第一次规定综合执法制度,从横向上整合政府职能和行政执法力量,为各地深入推进综合行政执法改革提供了法律依据和法律保障。在法律上建立综合执法制度,是立法适应执法需求的必然举措,有利于改变过去职责交叉、执法力量分散、多头执法等问题,也有利于构建集中统一、权责明确的综合行政执法体制,进一步提升治理体系和治理能力现代化水平。根据新修订的《行政处罚法》,城市管理是综合执法的重要领域,社会敏感度高、执法领域多、执法难度大,各地城市综合管理执法部门要按照规定,进一步理顺城管执法体制,完善管理和协调机制,加强城市管理综合执法机构和队伍建设,提高整体执法水平和执法效能。

推进执法重心和执法力量向乡镇和街道下沉,避免多层多重执法

合理配置执法力量,科学划分执法权限是完善执法体制、提高监管效能的基础。以往我国的执法职能主要由市区县级人民政府的有关行政机关承担,乡镇、街道承担了大量的管理职责,但没有执法权限,造成权责不统一,出现“管得着、看不见”“看得见、管不着”的执法错位现象。党的十八届三中全会提出,“对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。党的十九届四中全会提出,“推动执法重心下移,提高行政执法能力水平”。新修订的《行政处罚法》第二十四条规定:“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。决定应当公布。”这次修改延续了以往以市区县级人民政府的有关行政机关执法为主的体制,同时也赋予部分符合条件的乡镇、街道承接行政执法权,有利于在纵向上理顺不同层级政府之间的事权和职能,减少执法层次,避免多层多重执法。根据新修订的《行政处罚法》的规定,并不是所有的乡镇、街道都可以承接执法权,这需要省、自治区、直辖市根据实际情况来确定承接的乡镇、街道的条件。从执法实践上看,经济较为发达、人口比较集中、行政区域面积较大的乡镇、街道比较适合承接执法权,执法事项一般集中在市场监管、市容环境、民生事业、社会治安等相关领域。市区县级的城市综合管理执法部门需加大对乡镇和街道承接城管执法的指导,确保乡镇和街道的城管执法“下得去、接得住、管得好”。

加强行政执法队伍建设,提高执法人员素质

执法队伍和执法人员执法能力,直接关系执法效能和执法水平。新修订的《行政处罚法》第四十二条规定:“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施”,第五十五条规定:“执法人员在调查或者进行检查时,应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的,当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。”明确了要落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度要求,规定行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施,有利于规范行政执法行为,加强对行政执法人员的管理,保障和监督行政执法部门和行政执法人员依法行使职权。根据新修订的《行政处罚法》的规定,各地城市综合管理执法部门要严格执行执法人员持证上岗和资格管理制度,执法人员未取得执法资格,不得从事执法活动,要统筹考虑执法重心和执法力量向市县和乡镇、街道下沉的要求,科学配置执法人员数量,充实加强一线执法力量。

健全行政执法和刑事司法衔接机制,全面惩处违法违规行为

打击违法犯罪行为,维护经济社会秩序是行政执法部门和司法机关的共同职责。2011年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,明确了行政执法机关、公安机关、监察机关和人民检察院在行政执法与刑事司法衔接工作中的职责和工作程序。但在执法实践中,行政执法与刑事司法衔接还不够顺畅,人民法院对于民事案件审理中发现的行政违法行为很少移送行政机关查处,一些涉嫌犯罪案件止步于行政执法环节得不到刑事追责。新修订的《行政处罚法》进一步完善行政处罚和刑事司法衔接机制,推动解决有案难移、证据材料移交接收衔接不畅等突出问题。其中第二十七条规定:“违法行为涉嫌犯罪的,行政机关应当及时将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”各地城市管理综合执法部门应加强与司法机关之间的协调配合,完善联动机制,形成工作合力,建立健全案件移送制度,加强证据材料移交、接收衔接,完善案件处理信息通报机制,全面惩处违法违规行为,确保应罚尽罚。

总之,《行政处罚法》的修订,是立法主动适应改革需要的一次成功尝试,改革创新了行政执法体制,体现和巩固了行政执法领域中取得的重大改革成果,对于城市管理综合执法、乡镇和街道城管执法必将产生深远影响。

(作者系北京大成律师事务所律师、合伙人)

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