□张丙宣
党的十九届五中全会提出,“十四五”期间要努力实现“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标。这为社会治理提供了科学指引，也使得基层从社会治理的“末梢”转化为“前哨”。然而，我国县域统筹的社会治理体系仍存在桎梏，笔者认为，当前及“十四五”时期，应该提高统筹层级，扩大统筹覆盖面，谋划全域治理体系，重组资源要素，提高全域全要素治理能力。
社会治理面临的新情况新问题
“十四五”是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的开局起步期，也是世界百年未有之大变局的加速演进期。长期以来社会矛盾的累积与近年来食品安全、环境污染、公共卫生事件等新问题的叠加，暴露了我国在社会治理方面的短板和不足。
一方面，随着物质生活水平的普遍提高，人们不断追求更高层次精神生活和更强的获得感，对未来社会治理和服务提出新期待；另一方面，不管是治理理念、服务方式，还是可持续的财力、治理能力，都对各级党委政府构成巨大考验。
当前社会治理面临的问题有些是历史留下的问题，有些是结构性问题，只能在发展中解决，但是同时在发展中又会产生新的问题。社会转型中老问题和新问题的叠加，造成了基层治理困难，其中表现最突出的是城镇化过程中的土地征用、房屋拆迁等。
数字革命也带来新问题和新情况。数字技术的进步推动了数字经济的高速发展，也带来了网络金融风险、信息安全、新型网络犯罪以及网络意识形态风险，成为威胁社会稳定的重要因素。需要指出的是，当前我国社会治理呈现出来的新问题具有显著的关联性、系统性、综合性特征，并非传统县域统筹的治理体系所能解决的，迫切需要提高统筹层级，重组要素，探索创造性方案，有效提升综合治理能力。
4种治理举措及其局限
在应对社会治理的新情况、新问题上，学术界提出了4种举措，但各有利弊和局限。
一是认为社会治理就是街道乡镇和社区村庄的平安建设。这种观点认为社会治理就是维护社会治安、打击犯罪和维持社会稳定，解决这些问题主要依靠压实街道乡镇和社区村庄的属地兜底责任。该论断窄化了社会治理的内容，让缺乏资源和能力的基层履行原本不属于他们的职责任务，使基层社会治理陷入恶性循环。
二是认为社会治理就是社会自治，强调社会治理的关键是去行政化，减少政府干预，给基层减负，让社会参与公共事务的治理，提升社会治理的内生能力。这种观点确实是未来社会治理应该努力的方向。然而，社会治理的新情况、新问题迫切需要解决，但我国社会长期缺乏自治的经验和能力，短期内社会并没有能力有效承担治理任务。
三是认为社会治理就是政府对社会的标准化管理，社会治理就是政府按照全流程标准化管理的方式管理社会，尤其是通过建立数字平台，实现问题发现、事件流转、限时处置和及时反馈的全流程留痕的闭环管理。然而，留痕的闭环管理，极大地增加了一线办事人员的工作量，为避免因上报的案件无法完成而被扣分，基层往往选择把那些容易完成又不出事的事件上报到数字平台，不上报那些难以完成或不想完成的事件，进而使问题“隐身”，极大地增加社会风险。
四是认为社会治理就是技术治理和数字治理，是借助各类传感器实时“扫描”社会，开展预防式监管。然而，技术治理和数字治理过度强调科技带来的短期效果，忽视了科技的更新迭代和高投入，忽视了数字形式主义，试图以技术治理取代政府和社会机制的作用。
需要指出，社会治理并非不依赖街道乡镇、社区村庄、政府、技术、自治和标准等，而是需要重组这些治理主体及其资源，实现低成本、高水平、可持续的良性治理。
迈向全域化治理
破解治理的新问题，应该坚持创新发展理念，探索创造性方案，从单一部门、领域、层级和地区治理转向全域治理。全域治理就是从系统全局看待问题，在更高层级的统筹下，全面深化多领域、多部门、多层级改革，逐步形成全域社会治理体系，更大范围重组资源要素，有效提高系统性、综合性、可持续的治理能力。具体而言，全域治理包括全域治理的体系、综合治理能力和综合性治理载体。
全域治理体系主要包括3个层面的内容。一是横向开展跨部门、跨领域、跨地区的治理。全域治理体系并非要打碎传统科层制，而是在科层制的基础上，建立部门之间、地区之间以及不同领域之间的常规化、制度化的横向合作机制，克服本位主义，打破各类壁垒。二是纵向开展跨层级治理。全域治理不是打破政府层级间关系，而是打破层级壁垒，在纵向上统筹谋划党政机构体系和职能体系，形成市县乡一体的整体治理格局。三是开展政府、企业与社会的合作治理，尤其是推动政府与互联网头部企业、中央企业、草根社会组织等在社会治理领域的深度合作。
全域治理能力是全域、全要素的综合生产力，本质上，它是一种系统性、综合性、可持续的能力。这种能力不仅包括政府的治理能力，还包括社会的内生能力，以及由两者按照某种组合产生的能力。在内容上，全域综合治理能力包括由地方的经济实力、政府治理能力、科技创新能力、社会自治能力等构成的硬实力，以及由地方文化体系、信念体系、价值体系以及制度体系等构成的软实力。当然，全域治理能力具有明显的动态性，要素资源组织方式的变化将对全域治理能力产生重要影响。
全域治理体系并不等同于全域治理能力，需要借助综合性载体，将治理体系转化为治理效能。其中，数字技术是驱动治理体系转化为治理效能的重要力量；数字平台是推动治理体系转化为治理能力的重要载体。全域治理迫切需要借助综合性数字服务平台，将科技向善的理念运用于组织创新、制度创新和价值观念创新中，推动全域全要素的重组，产生新的治理结构、模式和综合性、可持续的综合生产力。
高水平推进全域治理现代化
面向未来的高水平全域社会治理，旨在打造一个简约高效的治理体系，营造一个开放包容、活力四射的社会环境，实现社会治理生态的良性循环。为此，高水平推进全域社会治理现代化，应该坚持以人民为中心，坚定不移贯彻新发展理念，统筹谋划全域治理体系，协同提升全域综合治理能力，构建数字平台与载体，让社会更有活力、发展更有后劲。
一是统筹谋划全域治理体系。逐步扩大社会治理的覆盖面，从狭义上的平安建设逐步扩大到公共卫生、食品药品、生态环保、新型犯罪、民生服务等领域。当前及“十四五”期间，社会治理的重点在都市，应该在设区的市或都市圈层面统筹谋划市域社会治理体系，协同推进社会治理各领域的改革。需要强调的是，统筹谋划全域治理体系，关键在于如何正确处理县乡关系，如何处理县级职能部门与乡镇政府（街道办事处）的关系。应该鼓励基层探索，建立乡镇（街道）的责任清单，破除属地管理的无限责任，承担责任清单中的有限责任，深化乡镇（街道）大部制模块化改革，实现部门下沉的人员与乡镇（街道）人员深度融合，由乡镇（街道）统一指挥，提高执行力。
二是协同提升全域综合治理能力。坚持创新发展、系统思维，创新工作机制和方式，统筹推进重要领域和关键环节的改革，找准“牵一发而动全身”的改革切入口，整合多部门巡逻力量，建立“一巡多功能”综合巡查机制；整合多层级多部门的执法力量和资源，向基层一线倾斜，建立“一支队伍管执法”的工作机制，开展“综合查一次”，实现“进一次门、查多件事、管执联动、一次到位”。在顶层设计的框架下，鼓励基层探索，比如浙江省德清县创新推出一批“微改革”项目，打通改革最细微的“神经末梢”。推动和激活基层自治，比如杭州市余杭区东湖街道发挥社区党组织的引领作用，推动居委会、业委会、物业服务企业、辖区企业共建共治，探索形式多样的微治理，形成治理合力，破解社区治理难题。
三是构建数字平台与载体，让社会更有活力。推动数字技术、治理机制和社会机制的深度融合，建立综合性数字服务平台，发挥数字技术的全方位、全过程、全链条的赋能作用，打通多层级多部门的数据平台，构建诸如城市大脑等综合性数字服务平台和界面，开展重构式创新、系统性协同和革命性重塑，推动全域治理数字化改革，协调和重组多个治理主体的职能、行为、资源与责任，推动多领域、多部门业务与流程的精准高效协同，真正推动政府从以部门为中心的管理模式转向以人民为中心的整体智治的方向转变，让制度更加包容、社会更有活力、发展更有动力，不断满足人们对美好生活的新期待。
（作者系浙江工商大学当代浙江研究中心副主任、教授）
