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从管理走向治理:摆脱社区治理现代化“三低”困境
2021-02-25 10:07:17

□汪碧刚

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社区是社会的基本单元,社区治理是社会治理的重要基础,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。新冠肺炎疫情发生以来,社区在疫情防控中的重要作用无可取代,我国的党建引领社区治理发挥了重要作用,向世界贡献了社区治理现代化的中国方案。一定意义上说,我们正在进入新时代党建引领社区治理现代化新发展阶段。

从管理到治理体现了理念转变

回顾我国社区发展历程,改革开放以后,“单位制”解体,人们从“单位人”成为“社会人”,社区成为人们日常生活的一个重要场所,社会生活的很大部分需求都需要在社区之内解决,有关社区的研究也方兴未艾,并且与政府主导展开的社区建设和社区服务联系在一起。

要透析社区治理的内涵,首先要透析治理的内涵。从“管理”到“治理”,虽一字之差却体现了治国理政的理念转变,折射着历史发展的进步。治理与管理有着明显区别:管理主体是一元的,自上而下的,而治理主体是多元的,融合共治。治理是党委、政府、人大、政协、社会组织、社区居民等多元主体一起进行的,而不是仅仅依靠一种力量。管理是上下垂直的,治理是多元扁平化的。治理是“形成最大公约数,画出最大同心圆”,是推进系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,从而建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。相对管理而言,治理是一个人民性、包容性、融合性很强的概念,它更强调“一核多元、融合共治”,更强调政府的温度和居民的温情,既彰显国家的公平正义,又体现社会的和谐有序。从社会“管理”到社会“治理”是全面深化改革的必然要求。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,在理论上不断深化对社会治理的认识,在实践中注重推动基层社会治理向现代化迈进。从2013年党的十八届三中全会提出“社会治理”概念,到2017年出台《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》,到党的十九大提出要“推动社会治理重心向基层下移”,再到2019年党的十九届四中全会明确提出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,党在基层社会治理方面的理论创新,为推进基层社会治理尤其是社区治理现代化提供了根本遵循。

“三低”困境阻滞了社区治理现代化

笔者近几年参与调研了北京市通州区与房山区、山东省青岛市市北区与即墨区、安徽省合肥市包河区、内蒙古赤峰市红山区社区治理创新实践,切身感受到当前我国社区治理面临的三大问题或者说是“三低”困境:

社区治理居民参与率低,有效参与率更低。社区治理实践中经常以系统和技术为核心,而非以居民为核心,这体现的还是重管理思维而忽视治理服务。此外,由于缺乏社会参与机制、社区居民参与积极性不够高、企事业人力财力投资不足等原因,一定程度上阻碍了社区的可持续发展与建设。政府对社区建设干预过多,各类行业、企业又有自身的局限性与不同的建设角度,导致了社区建设的局限性与片面性,从而难以满足社区居民与物业管理的多重服务需求。例如,社区居民对智慧社区建设的参与积极性颇低,社区凝聚力也不强。

党建引领与社区治理两张皮,融合度低。只有坚持党的领导及与其他社会治理主体的充分互动,才能实现党的组织使命与基层社会治理的深度融合,然而目前我国许多城市的党建引领社区治理创新往往是单中心、单线条式推动。围绕着“政治动员”和社会管控,社区高度聚焦于党政关系的协调和群众性文化活动任务的完成,没能将强化政党自身能力建设与加强社会多元治理有机联系。许多城市的区域化、网格化、协同化和多元联动等党建工作,表面来看这些是互动合作的结果,实际上是党政单方面主导下对社会力量的“动员式参与”“吸纳式引领”等。这阻碍了基层社会矛盾和居民深层利益冲突的解决,也不利于居民真实利益诉求的表达。

没有打通数据孤岛,信息化治理水平低。大数据的应用为基层治理难题提出了解决的新途径,成为街道工作各方面的重要推力。但在大数据的应用过程中,不仅在基层治理中,在各级政府、各个行业的运用中都出现了数据散乱孤立的“信息孤岛”现象:一是数据来源多,无法统一管理。社区职责涉及财政、计生、社会保障、党建、环境、安全监管等诸多方面,事务繁杂,且各自独立,严重降低了社区的工作效率。二是信息资源共享机制缺乏。由于相关法律技术标准的缺失,各部门不敢开放,考虑到部门利益、资源管控等方面,不愿开放。街道各级干部,多数仍停留在传统办公的旧思想中,对数据共享有抵触心理。三是对口单位需要整合的格式不同。各级政府应用的开发平台、互联网技术是不同的,加之管理标准的缺失,使各个系统、各个单位之间缺少兼容性。

党建引领与基层治理必须深度融合

党建引领与基层治理深度融合是我国社区治理现代化的有效路径。贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,党建引领社区治理,核心是党的领导,探索基层党组织政治引领、组织引领、机制引领、能力引领的途径和载体,要在“引领”上下足功夫:

一是理顺关系,强化街道主体责任,党(工)委书记是第一责任人。按照精简、统一、高效原则,着力推进街道内设机构职能整合和功能优化。二是扩大党组织渗透力。坚持人在哪里、党员在哪里,党建引领基层治理的触角就延伸到哪里。落实支部建在楼栋上、单元上、网格上。三是做实网格党建,推动“多网合一”,落实构建基层社会治理“一张网”的要求。四是坚持问题导向,以治理难点问题倒逼流程再造,坚持线上与线下相结合、主动与被动相结合,实时梳理分析网格内动态信息,构建扁平化快速响应机制,打破常规议事流程,做到快接收、快办理、快落实。五是加强分类指导,按照“试点先行、稳妥实施”原则,选取不同类型街道,稳步推进创新党建引领基层治理工作试点。六是实施先进典型培树工程,及时总结宣传基层涌现出来的好经验、好做法,分层次分领域培育、宣传一批叫得响、立得住、成效明显的党建引领基层治理示范点,表彰一批担当作为好书记、优秀网格党支部书记、优秀党建指导员、优秀共产党员,形成以点带面、整体推进的工作格局。七是加大信息支撑实现党群融合互动。推动“互联网+党建”“智慧党建”与城市治理大数据运用深度融合,把党的建设渗透到“智慧城市”建设的各方面。打造党组织领导下的全区域覆盖、全天候即时响应、全流程数据分析的智能化治理系统,让群众随时随地“看得见、找得到、叫得应”。

此外,要着眼解决基层治理“政府干、群众看,政府很努力、群众不认同”的问题,坚持“民事民提、民事民议、民事民定”,拓宽居民参事议事渠道,打造党群议事平台。对于居民群众反映集中的共性问题或重要事项,党员线上亮身份发声,党组织线下入户调研了解情况,形成“提出议题、把关筛选、线上讨论、形成项目、推动实施、效果评估”的议事协商完整闭环,实现居民群众议事协商的全程参与。

今年是中国共产党成立100周年,是“十四五”开局之年。在我国社会主要矛盾发生深刻转变以及新时代背景下,社区的作用和地位越来越凸显。从我国的实际情况出发,社区治理创新应当突出重点:一是服务,基层治理应当从“管制型”转为“服务型”,从“网格化管理”转为“网格化服务”,并满足市民个性化需求;二是共享,社区治理不但要体现工具化共享和信息化共享,更重要的要突出价值共享;三是融合,要促进社区居民之间的观念、新旧体制之间的融合和公共治理的融合。总之,要坚持党建引领,重心下移,立足基层服务,运用大数据,动员居民参与,实现“一核多元、融合共治”。

(作者系中国社区发展协会智慧社区工作委员会主任、教授)


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