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以完整居住社区建设驱动社区治理
2021-02-25 10:14:02

□李郇

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居住社区是城市居民生活和城市治理的基本单元,是党和政府联系、服务人民群众的“最后一公里”,因此,城市居住社区建设要更好地为社区居民提供精准化、精细化服务。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下,社区治理在居住社区建设和发展中的作用更加突出。2020年8月,住房和城乡建设部等部门印发了《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》,提出建设让人民群众满意的完整居住社区。我认为,要把完整居住社区作为一种社区治理的愿景来看待。

重塑社区治理空间

“社区是一个治理空间。”作为一种治理空间,它的形式和方法与传统意义上的空间概念、社区概念有所不同。20世纪初,芝加哥学派最早开始讲社会生态分析的时候,就是把城市作为一种社会群体来看待的,而这种社会群体是社区内人员一直处在相互竞争、淘汰、演替和不断构建一个社区优势的过程。芝加哥学派注重社会群体,强调群体内部所产生、体现出来的社会关系,而这种社会关系相互作用变化又引起了人口和社会的变化。与传统生态不同,决定竞争结果的因素不只是参与者的实力,还包括竞争的规则(制度)、社会关系受制度规则的影响等。西方城市的绅士化现象是城市社区演变的一个重要延伸,涉及老旧小区改造、老旧社区更新发展等内容。

20世纪中后期,新马学派出现,它强调生产空间,这个生产空间、城市空间是在全球化背景下紧密联系起来的,所谓的社区空间也是生产关系的一种影射。这种生产关系体现了资本主义的消费和阶级关系,也使得整个生产模式和空间结构越来越趋同,出现了“千篇一律的商品房景观、迪士尼式的主题公园”。城市面临的问题是越来越极具生产功能而缺乏生活活力。

从天人合一思想来看,我国自古就讲求人与自然之间的关系。古代儒家思想是希望通过自然的有序关系来实现社会生活的有序关系,因此在选择居所的时候,都是把自然和人、自然和用于居住的物质空间紧密、协调、有机地结合在一起,形成了人和自然和谐统一的生产和生活状态。在乡村,我们能够清楚地看到早期聚落形成的一套自然体系,而这套思想体系也长期存在每个人的脑海中。

在中国的传统文化中,邻里是组成社会的基本单位,人们是从伦理本位的角度去看待这种邻里关系。“里仁为美”“睦邻友好”也是把邻里作为管理社会关系的一种基本单位。在乡村建设中,邻里是根据一定的地缘关系建立起来的一种社会联络关系,是传统中国重要的人文关系。建立物质空间就是为了建立良好的人际社会关系,这也是做规划建设的时候希望实现空间有序的重要原因。

经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨在谈及转型的本质时,引用了波兰尼的“嵌入”概念,认为转型不仅仅是经济的转型,更是社会的转型。经济与社会关系的变化,将对城市经济转型发展带来直接影响,当经济与社会脱钩时,会引发一系列社会问题。因此,在计划经济向市场经济演变的过程中,应该追求经济与社会关系的相互嵌套,促使经济、社会共同发展,形成所谓的治理问题,即把社会问题嵌入到现代建设过程中。事实上,在现代社区构建中所遇到的问题是在快速城市化过程中,社会开始趋于原子化了。在原子化的过程中,整个城市社会体系成为一种物质体系而非人与人之间的关系体系。此外还有单位社区的解体,人们难以适应一种无管理、无主体的管理体系,在社区发展过程中陷入一些由少数人或利益团体主导的境地。即使在乡村传统的社区里,这种人与人之间的关系也愈发趋于冷漠。因此在原子化社会之下,如何把物质空间建好,重新把关系黏合起来,重构美好社会关系,是当前面临的一个重要任务。

社区重构的特征主要是强调治理空间的重要性,多元主体围绕空间实现社会资源的再分配,以解决社会问题。在此应处理好国家、企业、居民在社区中的资源分配,用三者之间的关系去解决这类社会问题和城市发展的空间问题,把空间作为一种解决社会问题的手段。经济学家弗里德曼认为,现代城市发展是政府、企业与公众主体通过治理共同建设美好社区的过程。他将三者进行角色分类,政府对城市建设决策产生约束力,部分必须由政府提供服务并进行管理;企业通过资本进入;公众最了解社区事务,又是社区建设最大的受益者,是社区治理最重要的主力。因此在城市发展和社区治理中,需要推动这三者力量发展,三者力量的均衡能使整个城市和社区实现有序发展。

社区治理的困境与路径

当前,社区治理面临一系列问题。城市土地所有权和使用权分离,社区公共产品供给的市场化程度不断提高,居民物权意识崛起,历史遗留问题带来产权主体趋向多元,产权空间破碎,进一步导致较高的交易成本。当面临拆迁改造,政府、开发商与居民之间就产权的确权与交换的过程就变得尤为复杂而漫长。

此外,“单位制”改革后,一些老旧社区缺乏有力的管理主体,从过去以普通街道居民区、单位大院社区和农村社区为主的社区类型和邻里关系转变为各类商品房小区、房改房小区、回迁房小区、新型农村等社区类型和邻里关系。老旧社区在经历单位制改造、去福利化以后,如何适应市场多元供应,需要一个长期的思想转变。还有一些社区,由于历史文化破坏严重、过度商业化等原因,面临发展困境,脱离了社会关系形成的空间。

政府管控的边界难以把握。旧城区改造是经济问题、社会问题、民生问题与空间问题的复合。政府管控不到位容易造成居民利益受损,管控过多则无法发挥市场和社区主体的力量,因此如何判定政府、社会和企业边界尤为重要,这也是当前推进城镇老旧小区改造工作面临的问题之一。

在建设完整居住社区过程中,要回归以“人”为核心的社会和城市发展逻辑的本源。当前空间已经成为解决社会矛盾的载体,空间建设成为城市发展、城市规划、城市更新的主要内容。实际上,不仅要重视空间建设,更要关注空间与社区、人的关系。社区不再一味商品化,更多强调有效治理,才是完整居住社区的应有之义。

针对当前社区治理存在的诸多问题,需要以问题为导向,从以往的城乡社区的工程建设向空间治理转型,从项目规划建设到强调结合社会和人进行精细建设管理,完整居住社区要强调人的作用,形成有效的空间治理。中国科学院、中国工程院院士吴良镛先生最早提出完整社区概念时,认为完整社区是真正的社会共同体,强调以认同感、归属感为纽带,形成解决社会原子化问题的基础方法。以往30多年的城乡社区规划更注重社区的物质空间建设,而完整社区要求将物质空间的建设和社会空间重构相结合。完整社区将治理体系贯穿在完整社区规划、建设、管理和群众享有等全方面。完整社区要求处理好政府、市场与居民的关系,仅依赖社会个体难以克服当前社会问题,完整社区理顺国家、企业、居民三者的关系,成为解决社会问题的关键模型。它有一个合理的边界和规模,《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》对此有所界定,即以居民步行5~10分钟到达幼儿园、老年服务站等社区基本公共服务设施为原则,以城市道路网、自然地形地貌和现状居住小区等为基础,与社区居民委员会管理和服务范围相对接,因地制宜合理确定居住社区规模,原则上单个居住社区以0.5万~1.2万人口规模为宜,这个规模确定了一个对各方来说比较合理的边界。

作为有效的治理空间,完整居住社区建设需要做到以下几点。一是明确以居民为主体,发挥居民在社区规划建设中的作用,优先满足、充分保障“一老一小”的需求,真正做到“人民城市为人民”。二是完整居住社区要区分老旧小区和新建住宅小区,坚持因地制宜的原则,更好地解决设施配套问题。三是结合地方实际落实空间建设标准,这是对完整居住社区“硬件”建设的基本要求。四是塑造社区认同感、归属感,这是完整居住社区“软件”建设的核心内容。五是健全共建共治共享的治理机制,为完整居住社区可持续发展提供保障。

具体来说,与政府的管理边界相对应的是治理主体,老人和小孩是在社区中活动时间最长的人,满足“一老一小”的需求能够带动整个家庭参与到社区建设中来,以此夯实居民作为参与建设主体的角色。结合地方实际落实社区建设标准,是完整居住社区“硬件”建设的基本要求,但值得注意的是在实施过程中往往会被过度商业化,服务功能被理解为简单的商业化功能,这类问题使整个社区出现治理上的不完整。塑造社区认同感、归属感,是完整居住社区“软件”建设的核心内容。除了老旧小区,我国很多社区开始进入建成15年、20年以上的发展历程,电梯老化、物业失管、设施不足等问题开始涌现,居民之间也出现了原子化的状态,无法形成一个完整整体。建设完整居住社区,通过整个社区治理、建设参与的过程,使居民成为一个整体,通过各种各样的社区活动培育共同爱好、共识和兴趣,从而形成特色鲜明的社区文化。社区的长效治理需要一套共建共治共享的机制,对建设完整居住社区来说,美好环境与幸福生活共同缔造是有效的构建方法。

美好环境与幸福生活共同缔造是建设完整社区的方法论,在党的领导下,政府、群众、规划师及社会组织协商共治、合作共建美好人居环境的行动方法,是实现完整社区共建共治共享的有效途径。通过“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”,打通群众参加共同缔造的渠道,真正发挥居民群众的主体作用——从群众身边的小事、重要事做起,让居民亲自参与到身边的社区规划建设中,并切身体会共同缔造带来的环境变化。

美好环境与幸福生活共同缔造在各地的实践中证明是有效的,辽宁省沈阳市牡丹社区老旧小区改造是典型案例之一。

牡丹社区是典型的单位制社区,社区中将近80%的居民为沈阳飞机工业集团职工及家属,集体认同感强烈。为了顺利进行改造,社区专门成立了办公室,构建纵向到底的机制,组建共同缔造工作坊,组织群众共同寻找问题。同时建立社区大党委,推动党建与群团组织的协作,动员社会资源,多方筹资,采用“先付钱后认账再转移”的政府协调模式,引领社区大党委成员积极认领改造项目,同时协调产权纠纷问题,通过项目改造推进“大党委”下各组织机构的协调合作。

在共同缔造的过程中,牡丹社区通过组建包括沈阳飞机工业集团等在内的大党委,发挥其在统筹区域力量上的优势,为社区提供一处闲置锅炉房。社区又通过大党委下的工会投入、企业赞助等方式,对锅炉房进行了改造,并提供了一处660平方米的“友邻之家”,兼具多项活动功能。在改造过程中,牡丹社区还以沈飞产业文化为载体,发动群众深挖沈阳飞机工业集团特有的航空报国文化,以“共同记忆唤醒共同意识”为切入点,通过组织居民制作“沈飞老故事”明信片、创作“牡丹之歌”、拍摄“牡丹共同缔造”微电影,传承历史文化。

共同缔造本质上是一种治理方法,在实践过程中不仅为居民开辟了更多的活动空间、提供了更多的活动选择,而且使居民有效组织起来,活动更加有序、生活更加丰富、邻里关系更加和谐,这也给建设完整居住社区带来很多启发。

(作者系中山大学地理科学与规划学院教授、博士生导师,中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院院长,本文系作者在中国城市规划学术季之“粤港澳大湾区城市空间治理”会议上的讲话)


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