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坚持系统观念 建立健全促进城市高质量建设发展的长效机制
2021-03-29 10:06:18来源:中国建设新闻网

城市是我国经济社会发展的主要空间载体,是高质量发展的主战场。换句话说,在我国经济高质量发展时期,城市建设与发展也需要实现高质量。城市高质量建设发展是一个实践问题,需要理论指导。然而,目前城市高质量建设发展还只是一个新概念。如何才能真正将高质量发展理念落到城市的建设发展实际中,开展相关课题研究显得十分紧迫和非常有必要。

国内外相关研究的学术史梳理

目前关于城市高质量建设发展的提法和研究文献几乎没有,城市高质量建设发展,不仅应该包括“城市高质量发展”的相关内容,也应该包括“城市高质量建设”的相关内容。

与“城市高质量发展”相近的概念是“城市发展质量”。目前国外没有针对城市发展质量研究的直接提法,但相关的研究非常丰富,主要有城市可持续发展研究,如以资源、环境为侧重点的生态城市建设研究、以人主观幸福感为重点的城市生活质量研究等。

随着经济的发展和城镇化的推进,我国的城市规模不断扩大,但城市建设发展中暴露出来的问题也越来越严重和突出,对城市发展质量的研究也逐渐引起学术界的重视。迄今为止,关于城市发展质量的研究还没有形成完整的理论体系,但基本上是从城市发展质量的内涵、城市发展质量的评价、提高城市发展质量的途径3个方面展开。

另外,与“城市高质量建设”密切相关的话题是城市建设管理(治理)。2015年中央城市工作会议强调要在“建设”与“管理”两端着力,转变城市发展方式,完善城市治理体系,提高城市治理能力,解决“城市病”等突出问题。2016年年初《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》出台。2017年,习近平总书记提出,“城市管理应该像绣花一样精细”,使得精细化管理成为新时期城市管理的新议题、新任务和新目标。可以说,城市管理的精细化水平是衡量城市治理质量和效能的重要标志。另外,智慧化是城市发展的新理念和新方向。而且,利用智慧化手段治理城市是一个新趋势。

可进一步探讨、发展或突破的空间

研究城市问题,要对城市这一研究对象有科学的认识。我国著名科学家钱学森从系统的观点,把城市概括为:以人为主体,以空间和自然环境的合理利用为前提,以集聚经济效益和社会效益为目的,集约人口、经济、科技、文化的空间地域大系统。这是对城市概念的比较科学的描述。

研究城市高质量发展,就应该回答城市发展有没有实现高质量这一问题,或者说,要研究如何判定城市发展质量。因此,城市发展质量评价的确是一个重要的话题,评价指标体系应该建立在一定的理论基础上。

在研究“城市发展质量”的过程中,学者们已经注意到城市内部各子系统之间的协调问题。注意到城市内部子系统的协调对于城市发展质量的影响值得肯定,但仍需加强对城市内在发展规律的揭示。

评价城市发展是不是高质量的最终目的在于推动城市高质量发展。所以,不仅要在模型方法上下功夫,更应该在管理制度和政策上做文章。

很多专家学者强调要建立机制。在城市工作中,强调建立机制的必要性和重要性固然重要,但更为关键的是应该建立哪些机制,如何建立起相应的机制,这个问题至今没有很好的答案。

新时代对城市工作提出了新要求,城市建设发展出现了新趋势。比如,精细化管理如何渗透到城市规划建设管理全过程之中。另外,在大数据、人工智能时代,如何把智慧化与城市治理有效结合起来,跟踪分析城市发展状况,为科学决策提供依据,也是值得研究的课题。

概括地说,目前国内外的研究主要还存在以下几点不足:城市高质量建设发展概念认知的模糊性;城市高质量建设发展研究缺乏完整的理论框架;城市高质量建设发展的评价体系尚未形成;无论是城市规划建设管理的统筹,还是城市内部子系统的协调,其长效机制尚未建立;新时代背景下城市管理精细化和治理智慧化尚需进一步研究。

中国特色社会主义进入新时代,我国城市建设发展也从高速发展阶段进入到高质量发展的战略转型期。此时,必须要重新深入思考“建设一个什么样的城市,怎样建设城市”这个重大问题,在“指挥棒”上加快向全面贯彻落实新发展理念转变,按照高质量要求开展工作。

城市高质量建设发展问题的系统分析

城市高质量建设发展既是一个实践问题,又是一个理论问题,既需要理论指导也需要实践落地。要开展城市高质量建设发展研究,需要从系统科学的视角对其加以整体性分析。

应该认识到城市高质量建设发展研究本质上是属于宏观的城市管理课题。一般来说,城市管理是以发挥城市经济、社会、环境、文化等整体效益为特征的综合管理。当然,完整意义上的城市管理包括规划管理、建设管理、运行管理等方面。因此,一方面要注意将城市规划、建设、管理等环节构成系统和整体;另一方面还要把重点放在解决城市经济、社会、环境、文化等领域的不协调和矛盾上。

进一步看,城市管理属于现代公共管理的领域,具有综合性、全程性和动态性的特点。一是城市管理的综合性,包括经济管理、社会管理、环境管理和文化管理等;二是城市管理的全程性,即城市规划管理、城市建设管理和城市运行管理;三是城市管理的动态性,现代城市作为一个有机整体,用动态的角度来管理实施城市战略目标是掌握城市运转规律的最好办法。

基于以上分析,城市高质量建设发展研究主要应该包括纵向的规划、建设、管理统筹问题和横向的经济、社会、环境、文化协调问题。

促进城市高质量建设发展需要长效机制

城市高质量建设发展是一个新话题,急需理论指导和实践摸索。从实践应用上看,城市高质量建设发展的特征主要体现在城市管理机制上。也就是说,城市高质量建设发展需要建立起长效机制。

具体来说,可按以下视角展开研究:

第一,从系统科学的视角,看待城市高质量建设发展的内涵;第二,从统筹学的视角,探讨统筹城市规划、建设、管理的长效机制;第三,从协同治理的视角,探讨城市经济、社会、环境与文化相互协调的长效机制;第四,从管理精细化和治理智慧化的视角,推进城市高质量建设发展。

其中,关键性问题和重点难点问题主要包括:

界定城市高质量建设发展的概念内涵。这是拟解决的基础性和关键性问题。表面上看只是下个定义,实际上明确了研究的内容、宗旨和方向。如果不解决这个问题,也就无法提出研究的理论框架,更谈不上长效机制研究。

如何从纵向统筹和横向协调研究形成促进城市高质量建设发展的长效机制,这是拟解决的重点问题。因为城市管理工作是一项综合的、复杂的、庞大的系统工程,城市高质量建设发展不仅涵盖城市规划、建设、管理的全过程,而且涉及城市经济、社会、环境和文化等领域。一段时期以来,我国城镇化快速发展、城市规模不断扩大,在一定程度上制约了城市的健康发展,现在迫切需要建立一套纵向统筹和横向协调的机制。

如何通过精细化方法和智慧化手段推进城市高质量建设发展,这是拟解决的难点问题。一方面,城市管理的精细化水平是衡量城市高质量建设发展的重要标志;另一方面,城市治理的智慧化是城市高质量建设发展的新理念、新模式和新方向。这两部分内容实际上属于科学化方法和现代化手段的机制创新。之所以说其是难点问题,主要是因为每个城市的情况不同,管理水平和治理能力有别。

主要学术观点和政策建议

统筹学是研究如何在实现整体目标的过程中,运用统筹管理的有关理论、模型、方法和手段。统筹学是人类社会十分宝贵的精神财富。把统筹学用于城市工作研究不仅具有理论价值,而且具有现实意义。

城市是一个复杂的有机体,由许多子系统构成,各子系统内又存在着许多层次结构,层次间及子系统间的关系也很复杂,且这种关系随时间及环境变化又存在着较大的易变性。因此,城市的协调问题与生俱来就有着非同一般的复杂性。但是,协同治理理论为我们提供了分析和解决复杂性城市问题的利器。

长效机制即能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。长效机制不是一劳永逸、一成不变的,必须随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善。理解长效机制,要从“长效”和“机制”两个关键词上来把握。长效,字面意思上就是长期有效。机制是使制度能够正常运行并发挥预期功能的配套制度。建立长效机制需要有两个基本条件:一是要有比较规范、稳定、配套的制度体系;二是要有积极推动和监督制度运行的保障体系。所以,应该在城市高质量建设发展的制度体系和保障体系上加强研究。

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