主讲人：陈要武 南京市城市管理综合行政执法总队办公室副主任

关键词：心理干预队伍建设

一.背景意义

•城管执法队伍现状

近两年，在队伍建设和发展方面，整体上有了很大提升。随着队伍的发展壮大，承担的任务越来越重，面临的压力也日益增加。

例如,从执法工作来看，工作内容太多、涉及的执法面太广、工作时间不合理、加班比较多、不能保证正常的休息时间，对家庭的照料、家人的陪伴也明显不足，工作上也存在重复性比较多、繁琐没有新意的情况。

从执法监督的角度来看，内部工作绩效考核指标很多，督查问责制度相对严苛，上级部门的考核与检查也很多，存在多头领导、考核标准不明确、工作没有归属感等情况。

从执法任务完成的角度来说，工作职责范围不清晰、执法手段相对薄弱、缺乏强制手段、办案取证困难，导致正常的行政执法权无法得到实施。

除此之外，一线的队员还存在工作有一定的危险性，缺乏上升空间，职业发展存在瓶颈等问题。以上提到的这些问题，特别是一线队员存在压力大、负面情绪重的情况，都给队伍建设带来了很大的负面影响。

经过调查，队员的负面情绪主要有以下几种：

第一种是情绪衰竭。表现为工作一天下来感觉精疲力尽，早晨起床想到一天的工作就感觉心里很累，觉得工作有压力，长期处于一种焦虑状态，有时候工作容易产生莫名其妙的脾气，而且心里面经常有一种挫败感。

第二种是去个性化。表现为不易理解工作对象，对人越来越冷漠，工作的关系经常很紧张，每天就想着尽快把任务完成算了，没有时间去考虑自己的情绪。

第三种是成就感低。在工作中，普遍感觉做的工作没有太大的价值，工作简单、单一，含金量低，自我价值难以实现。

第四种是缺乏职业荣誉感。常怀疑自己的工作并不正确或得体，有时候面对弱势群体的执法也备受心理煎熬等。

以上这些问题，容易造成两个结果：第一，队员产生职业倦怠，工作积极性不高，执行能力不断下降。第二，容易出现粗暴执法问题，造成不必要的、负面的事件发生。

•如何走出困境？

城市管理执法队员和摊贩之间可能存在各种矛盾，如果不合理进行化解，就容易引发暴力、对抗的事件。城市管理执法队员依法进行管理、执法，为何会换来执法相对人的抵触、对抗和不理解呢？

通过调研也发现：在一定的执法范围中，执法队员、执法对象的情绪直接影响到执法效果，所以要加大心理干预的工作，借助心理学知识，提升队员的心理健康水平，对执法工作也能起到促进作用。

为了使队伍实现规范化、标准化、制度化、正规化建设要求，南京从2016年起引入了“心理干预”的概念，成立了南京市城管行政执法队伍心理危机干预中心。

二.实施过程

•具体做法

南京市这两年围绕“心理危机干预”工作，主要做了以下几项工作：

1.成立一个中心

2016年10月，“南京市城管行政执法队伍心理危机干预中心”由总队工作人员和河海大学心理专家共同组建而成。这个中心扮演着引导者、陪跑者和兜底者的角色。

作为引导者，要引进先进的心理学知识。用心理学的知识来影响队员，来调节队员的情绪，让队员感觉每天上班都很开心、愉悦；每年要明确心理干预的目标，即每年干什么、做什么？要确定目标，要定下计划，努力完成；要制定考核的标准，每年市、区分别做哪些、如何到街道进行培训、开展工作等。通过这三项工作，让中心工作成为各级心理干预工作的一个引导者。

作为陪跑者，在工作中，既要做队员的培训，同时还要和一线的队员共同研究，把心理学的知识分享给大家，调节大家的心情。

作为兜底者，一旦有同志心理上出现了问题，心理危机干预中心就要马上去介入和辅导，让他逐步回归到正轨。除此之外，万一在执法中出现了问题，这些事件对执法人员造成的影响，需要心理危机干预中心的同志来做工作，安抚情绪，让工作能够正常开展。

2.打造一支队伍

心理危机干预中心，要把全市的队伍心理危机干预工作做好，首先必须要有一个队伍，这个队伍由三个部分组成：由高校教授、心理学专家组成的专家团队，由各个区队伍的骨干组成的区级心理干预骨干队伍，由中队队员组成的积极分子。

基于心理危机干预队伍的组成部分，现在每年都开展一轮培训，培养队伍内部的“土专家”，让他们成为队伍心理干预的一个种子，在基层不断“开枝散叶”，保证这些经过培训的骨干，都能做成一个“小老师”，到中队进行培训，为基层队员上辅导课，传递心理知识，做基层队员的知心人，跟队员进行沟通。

2019年，开展了第一期的心理干预骨干培训班。第一期骨干培训班主要是打基础，让大家了解心理危机干预工作及其对一线执法工作的作用。第二期主要就是谈心理干预怎么为基层服务，围绕沟通来展开培训。第三期培训班是在前两期培训班的基础上的再提升，加入“团队辅导”。

除了每年的骨干培训班以外，今年在骨干培训班的基础上，还组织了全市54名同志，进行了二级心理咨询师的专业培训。目前有44名同志拿到了二级心理咨询师证，他们将成为全市城市管理队伍心理干预的骨干力量。他们在今后的工作中，既要会上理论课、团队辅导课，还要会讲心理干预手册的内容。

3.形成一套机制

心理干预工作，市、区、街是一盘棋，形成了一套系统。推进这套系统，就保证了全市队伍心理干预工作能够正常的开展。第一是人才的培养、第二是队伍的管理，即日常市对区、区对街的队伍的管理，形成一个网络，形成一个每年有任务、有责任、有考核而且要保证渠道畅通的系统。

4.编制一本手册

南京城管队伍经历三年，完成了15万字的《南京市城市管理行政执法队伍心理管控手册》编写工作。

这本书既有理论又有实践，理论方面主要是贴近执法工作的需要。例如理论方面有城管执法人员跟执法相对人，怎么进行心理情况分析、怎么进行心理管控、怎么进行语言对话、应急状态怎么处理、突发事件怎么应对。

同时，这本书还列举了29种常见的执法过程中存在的难题，如执法相对人假装昏倒了怎么办……这些都是结合心理学的知识，根据一线的执法实际，分享破解方法。

5.建立一块阵地

截至目前，总队共指导建设12家区级队伍，已经有10家建成了心理危机干预的工作站。其中，有6家获得市总工会的授牌。

6.制定一个规范

心理危机干预工作要做好，必须要有规范，没有规范就不能做到持续性。2019年，南京专门成立了一个心理危机干预课题研究小组，邀请了高校的教授，还有各级城市管理部门相关领导参与这个课题研究，制定心理干预规范标准。

7.开通一部热线

邀请河海大学心理学专家每月两次为全市城市管理执法人员提供免费心理咨询、心理减压服务，帮助一线队员疏导情绪和心理压力。在一线工作过程中，有些队员确实有负面的情绪需要宣泄，有心理压力需要疏解，考虑到面对面可能不太方便，就通过心理热线的形式与专家联系，让专家线上进行疏导。

经过4年的努力，目前南京市城管队伍心理危机干预工作主要形成了两大工作内容：

首先是服务一线执法工作，主要解决执法过程中的沟通问题以及应急问题。例如，如何跟执法相对人对话，如何分辨出执法相对人的情绪，预判什么时候可能出现过激的举动。队员通过学习心理干预的知识逐步掌握这套办法，了解如何跟执法相对人保持合理的距离。

其次是为广大执法人员营造一个和谐的心理环境，通过心理辅导、心理测量、心理疏解等活动，帮助队员放松心情，保持一个良好的心态。

•经验总结

如何做好心理干预和城管执法工作的有效融合？具体为：

1.单位领导要重视职工的心理健康。只有一线队员、普通职工的心理健康，才能发挥更大的作用。领导要有这个意识，要重视这项工作。

2.通过科普知识，让队员直面心理问题，做到正确看待。一些四五十岁的执法队员，既有工作的压力，也有家庭的压力，那么心理上遇到问题怎么办？要用心理学的办法，用专业的知识给他们做辅导、做疏解。要主动面对队员的心理问题，普通的心理情绪怎么处理？负面情绪比较大，已经持续了较长时间了，他们又应该怎么处理？如果已经对人的身体产生伤害，已经成为一种疾病了，对于这种情况又怎么处理？

3.建立专业团队。心理干预不是一个人就能把这个事情干成，必须要有一个市、区，包括街道的团队。要有两个团队，一个是“土专家”团队，一个是需要专业人士参与的团队。

4.积极到其他系统进行学习。他山之石可以攻玉。初期，我们也积极到相关部门、相关地方去学习，主动向省公安厅从事心理干预的老师去学习，到广州、深圳等先进的地区去学习。

5.充分发挥基层人员积极性，特别是“土专家”的作用。在开展这项工作的同时，必须要重视“土专家”作用。“土专家”就是在队伍中培养的这些骨干力量。他们有两个优势：通过高校专家的培训，他们掌握了心理学的知识，而且这些人也在一线进行执法，他了解城市管理工作，了解城市管理队伍，他对队伍需要什么、有哪些需求比高校的专家学者更了解。如果队员能把学到的知识和工作实践结合起来，那么他发挥的作用就更大。

通过这两三年的实践来看，这些“土专家”确实发挥了不能替代的作用，他们很接地气，让队员听得懂、接受得了。

6.运用心理学的知识，开展城管执法工作。一方面可以给大家营造一个良好的环境，另一方面可以把心理学的知识运用到一线执法过程中，有效减少一线执法中的对抗，让执法更接地气。

三.成绩亮点

•工作站建设

截至目前，南京市有10个区经历立项、建设、申报等过程，完成了心理危机干预工作站建设。

江宁区心理危机干预工作站是南京市第一家心理危机干预工作站。工作站有200多平方米，分为三大功能室：团建活动室、情绪宣泄室、心灵港湾室。心灵港湾主要是做心理训练、心理测试、心理阅读、心理辅导等，里面配备了专业设备，比如音乐治疗自助的减压系统、心理素质的训练系统、心理自助的成长系统等。

鼓楼区的心理危机干预工作站形式比较丰富，可以集体参与、团队辅导，让每一个骨干都能够掌握这套系统怎么用，通过大家轮流值班，把工作站用起来。

溧水区把心理危机干预工作站、健身区以及中医治疗放在一起，让大家有一个整体的放松环境，效果非常好。

10个工作站的建设，遵循了基本功能齐全的原则，同时也是根据各个办公场所的实际情况，保留自己的特色，让人耳目一新。

•疫情防控期间的创新

新冠肺炎疫情发生以来，中心主要做了三个方面的工作：

组织专家编写了《疫情期间城管执法心理干预工作要点》。因为很多一线队员很年轻，被派到了一线后没有经验、非常紧张。于是，为发挥心理危机干预工作中心的作用，组织专家编写了要点后发给所有队员，让大家知道如何控制情绪、如何减少紧张、如何做好当前工作。

编写了执法的“六问六答”，积极回应一线执法队员的疑问。因为在新冠肺炎疫情防控期间，很多队员普遍存在关于疫情防控的六种问题，编成手册发放，可以让大家了解从而减少紧张恐惧。

组织转发和学习了其他的专家学者的视频，疏解队员压力。组织队员观看一些专家学者对疫情防控的知识讲解，让队员减少紧张感，知道怎么应对疫情，怎么保护自己，怎么开展工作。此外，还在高考期间，对考生家长做了心理辅导。

四.目标打算

1.提升个人的综合素质

通过开展心理工作，让大家健康工作、快乐生活，树立起一线执法人员的良好职业形象，培养他们积极向上的心理状态。鼓励队员运用心理学知识，化解执法中的矛盾，让基层执法人员从“会执法”向“善执法”转变。

2.助力队伍规范化建设

一是促进城市管理执法环境更加和谐。城市管理工作中出现的矛盾，多是因为缺乏有效沟通，彼此心生怨念，最终导致冲突。心理干预工作，就是要教大家沟通，要采取科学化、合理化的执法方式来纠正违法行为，和老百姓结合得更加紧密，减少矛盾和分歧，增加理解和信任。

二是提升全市执法队员的职业荣誉感和归属感。南京市城管执法队伍高质量发展纲要里面就把心理危机干预规范化作为重点之一。要通过合理的心理危机干预让大家有归属感和荣誉感。

三是补充和完善非现场执法的内涵。非现场执法是今后的一种趋势。当前很多城市都引入了高科技手段来进行非现场执法，这仍属于行为约束式管理，只纠正了违法行为。除了用高科技手段，也要采用心理危机干预的方法，通过心理学的技术和技巧的应用，来纠正执法相对人的主观违法的认知。用心理学的知识来纠正人对违法行为的认知，就是非现场执法理念的变化，促使更多人实现良性发展，改变对执法工作的抵触。

3.提升队伍整体素质

自身能力的高低，是决定个人是否自信的一个重要因素，要利用各方力量来开展心理干预的培训，采取专家授课、模拟演练、实际体验等；要注重对一线执法人员法律法规、沟通技巧、执法技巧、执法程序等方面的培训，从根本上有效提升队员的专业素质。要定期给队员上心理健康教育课和参加心理训练活动。通过听课、出演心理剧、行为训练等方法普及心理学知识，提高心理素养。

4.完善干预机制

进一步深化完善执法过程中的事前心理学引导、事中心理学应对、事后心理健康恢复的有效机制。特别是重大事件后，对参与执法过程中心理受到创伤的人员，要进行心理治疗。帮助他们平稳渡过危险期、危机期，拥有健康的心理状态能重新投入到新的工作中去。

5.加大宣传力度

要解决城市管理执法队员的问题，还需要改善外部执法环境，做好宣传工作，引导社会各方更加理解和支持城市管理工作。