单县是山东省菏泽市辖县，总面积1670平方公里，总人口127万人，下辖22个乡镇（街道）。近年来，单县综合行政执法局紧密结合工作实际，不断摸索城镇执法管理执法下沉工作经验，形成了“一体、二层、三维”的执法下沉新模式。

据了解，这种“单县模式”易于操作、推行简便、成效良好，一定程度上解决了城镇日常工作中出现的“管得了的看不见、看得见的管不了”现象，实现了执法下沉改革的机制创新，有效提升了城镇管理水平。

模式创新，让执法权力“放得下，接得住”

从全国大多数城镇来看，市、县、区（县级以上）城市管理体系、队伍、运行比较健全、运行稳定，但大部分乡镇管理水平与县级相比差距较大。这主要是因为在整个城镇管理过程中，乡镇缺乏行政处罚权，对于存在占道经营、流动摊点、违规广告、乱堆乱放等违法行为无权采取强制性行政措施。

在城市管理工作中，“执法下沉”的目的在于“放”，但是城市管理行政执法中的大部分执法事项都要求执法队员具备较强的专业性、程序性、规范性，例如执法亮证、全程视频记录、执法文书、文明执法、规范执法等程序都要求非常严格。如何能保证执法权下放之后，乡镇能够“接得住”？如何保证执法权在乡镇规范行使？这些是执法权下放中亟待解决的难点问题。为此，单县推出了“一体、二层、三维”执法下沉模式：

“一体”即全县城镇管理以“县综合执法局+乡镇”构成一个整体。

“二层”即县级、乡镇两个层面各自成立执法队伍，各负其责。乡镇层面，由各乡镇人民政府成立自己的执法队伍，负责本乡镇辖区执法管理。县级层面，县综合行政执法局直管城区主次干道、公园广场等公共区域，同时成立10支派驻中队，每个中队分区域负责指导2~3个乡镇。

“三维”即用三个维度的概念，将两个执法层面有机融合，县政府将综合行政执法局部分行政权力事项以委托的方式下放给各乡镇人民政府，真正实现“放得下”，同时又通过派驻中队，指导办案、直接办案、兜底办案，保证乡镇“接得住、全覆盖”。

简单来说，就是按照乡镇“真干真放、不足县帮、缺失县补”的方式将执法权有的放矢进行下沉，不搞一刀切，既不是放之任之，也不搞大包大揽。

单县主要针对每个乡镇实际情况，因地制宜采取不同的下沉与管理方式。乡镇如果自己能够建立起一支较强的执法队伍，便将执法权全部下放给乡镇，让其独立执法；如果队伍能力相对较弱，单县综合行政执法局便派更专业的执法队员进行重点帮扶指导与协助办案；对于完全没有能力组建执法队伍的个别乡镇，单县综合行政执法局便采取直接管理与直接兜底办案的方式弥补乡镇空缺。通过上述不同的下沉方式，从而使全县22个乡镇（街道）的执法水平能够基本达到同一个高度与水平。

机制强化，运用四个机制“对症下药”

单县高度重视执法下沉工作，专门成立由书记和县长为双组长的城镇化工作领导小组，下设有执法下沉管理组，由单县综合行政执法局负责日常具体工作。单县综合行政执法局向22个乡镇下沉了10支派驻中队，乡镇以现有城镇管理队伍为基础，设立了综合执法办公室，办公室主任由乡镇政府党政副职兼任，并配备专职工作人员、执法车辆、执法设备等，确保了机制与硬件配套健全。同时，采用“四个机制”，确保县与乡镇执法管理运行达到高度统一与高效协同，从而达到在服务群众能力上不断取得新成效。

巡查机制，即乡镇（街道）综合执法办公室建立常态化巡查机制，每天对驻地、辖区集市、城乡环卫一体化、餐饮饭店、渣土运输等城市管理领域工作进行常态化巡查管理，确保乡镇管理常态化。

办案机制，即乡镇（街道）综合执法办公室对辖区内的城市管理违法案件，由专职人员统一登录“城管执法办案系统”，按程序依法进行办理。县综合行政执法局要进行指导和审核把关，防止发生违规违纪办案事件，使乡镇执法始终控制在法律法规监管之下。同时，县派驻中队还可以对乡镇管理空档进行直接办案和兜底办案，填补管理空白。

移交机制，即乡镇（街道）执法队伍对因回避需要或办理难度较大的案件，要及时向县派驻中队进行书面移交，移交后由县综合行政执法局按照法定程序进行依法处置，乡镇（街道）执法分局予以配合。

考核机制，即将城镇管理执法下沉工作纳入乡镇（街道）经济社会发展综合考核。按照乡镇办案、派驻中队办案、市容市貌检查考核、作风纪律等要素，每月进行考核和排名，提高乡镇与派驻执法中队的工作责任心、积极性。

高效协同，业务融合实现新突破

为更好推动执法下沉工作、加强对执法人员的培训指导，单县一方面加强了对现有执法队伍的法制意识和业务能力培训，另一方面培训专职人员，让他们学会使用“城管执法办案系统”，实现县乡统一平台办案。全县纳入同一平台、用一个尺度裁量、办案机制规范统一，进一步推进了城镇标准化体系建设。

单县充分发挥县派驻执法中队的监督职能与作用，对于乡镇和街道应办而未办理案件，派驻执法中队直接依法办理，并纳入考核。同时通过公布多种热线电话、网络宣传等方式，鼓励群众对各种城市管理工作中的问题、执法不文明现象等进行举报投诉和反映，引导更多群众参与到城镇管理工作，充分发挥群众的监督作用。

涉及城市管理领域的各类投诉案件，原来都是按传统程序正常转到乡镇办理，但大多数乡镇都存在不同程度的办理不到位现象，有效处理率不足50%，重复投诉、多次投诉现象居高不下，群众满意度一直偏低。单县推行执法队伍下沉改革后，将乡镇办理投诉案件工作并入到县综合行政执法局民意调查系统，对乡镇办理的二次以上重复投诉案件由县派驻执法中队全部进行跟踪问效，对难度较大的则直接办理。

在执法下沉推行过程中，既不能大包大揽由县执法队伍全管，也不能直接将权力下沉到乡镇一放了之，一定要结合各个乡镇的不同实际，有针对性地采取不同的下沉方法。通过“一体、二层、三维”执法下沉模式，2021年，单县城市管理领域信访投诉案件首次投诉有效处理率高达95%、二次重复投诉率直接下降到了5%、三次投诉率几乎为零，极大地提高了群众满意度。