相关资料显示，2022年，我国城镇化率已达65.22%，城镇化发展使人口、财富更加聚集，城市系统变得日趋复杂；同时，随着全球气候变化和地壳运动进入活跃期，暴雨、台风、地震等极端灾害愈发频繁，城市将面临更多的风险。2023年1月召开的全国住房和城乡建设工作会议明确“以实施城市更新行动为抓手，着力打造宜居、韧性、智慧城市”。

不同于传统的城市发展模式，韧性理念并非单纯追求工程设防标准的提高，而是强调在有限的资源条件下兼顾可靠性与经济性，其发展思路从基于传统工程思维的防御思路转向动态风险管理的适应性对策构建；由单一设防标准的选取，转向适应多水准灾害情景的构建；由针对防灾、救灾等节点的应对转向适于灾害全过程的系统应对。各个环节相互呼应，并形成动态反馈的闭环体系，实现城市应对灾害策略的动态调整，推动城市应对灾害能力的动态提升。城市更新则是中国新型城镇化进程中贯彻落实“增量建设转为存量提质”新发展理念、推动城市高质量发展的有效途径。利用好城市更新的宝贵契机，为城市注入“韧性”，是我国建设美丽城市、推进以人为核心的新型城镇化建设的重要选择，也是实现城市可持续发展的重要途径。

坚持规划引领

韧性城市建设应坚持规划引领，突出系统观，因此亟须加快启动韧性城市专项规划编制研究并开展规划实践工作。韧性城市规划的制定不应局限于某一具体突发事件的规划，而应包括长远的综合规划，将相关指标体系、内容、标准等技术指引与管理建设进行对接，在总体规划到街区控规的规划体系中，系统性地植入韧性理念，并与城市更新有机融合，走出一条从顶层设计到基础建设的实践之路，进而形成城市安全发展新范式。

在实施层面，落实街区更新规划建设中的韧性要求，在更新类“街区控规”中推进韧性城市建设示范项目，将相关韧性建设要求纳入“多规合一”协同管理平台，提升城市更新行动的综合效益，实现城市更新与韧性城市的协同发展。城市更新是伴随未来城市发展的一项持续性的工作，韧性城市的规划也应建立有效机制，根据检验与评估规划方案的实施效果，对其进行动态调整，从而形成闭环。

优化空间韧性

韧性在城市空间上的响应，体现在通过合理的空间布局有效减缓风险。在城市更新中，可因地制宜地构建生态网络，增强自然生态系统抵御自然灾害的能力和自我调节的能力，起发挥阻止灾害蔓延和削减灾害影响的作用。例如在治水方面，城市空间布局应充分协调城市与水的关系，重视现有水系格局对城市防洪排涝的安全保障作用，加强对原有河湖水系湿地及地形的保护，不随意侵占水面、填埋河道或改为地下暗渠；老城区应通过生态修复，恢复和连通城市历史水系和坑塘，发挥其防洪排涝和景观休闲的作用。

在城市更新工作中，公共设施在建设或改造时，应加强平灾结合利用，提升空间利用率。纽约的BIGU方案通过人工坡地、活动墙体、防洪建筑的组合，构筑了滨海区岸线横向防护屏障，由多功能模块组成U型防洪系统，平时作为景观、教育、商业等公共活动空间，灾时作为防洪空间；大型体育场馆、展览馆等公共设施通过加强平灾两用快速转换设计，预留转换条件，提高城市公共设施空间通用性，可在灾时迅速转换为应急避难场所或方舱医院，为灾后的应急工作提供所需的空间。

强化工程韧性

建筑和基础设施工程系统是城市主要的承灾体。城市承灾体的脆弱性在很大程度上反映了城市功能和结构的缺陷，也关系到城市在遭遇灾害时损失的大小。在城市更新工作中，应逐项分析建筑和基础设施等城市工程的脆弱性及治理方案，优先对灾害风险最大、最脆弱的承灾体进行更新改造，增强容灾耐灾能力，以城市脆弱环节的治理倒逼空间资源的优化配置和空间发展潜力的充分释放，精准提升城市韧性，筑牢城市公共安全防线。

考虑到经济可承受性，工程设防的标准不可能无限高，应根据风险评估的情况，平衡抗灾成本投入和实现的减灾效益，适度优化应对抗灾设防标准；同时加强减隔震、柔性连接等工程措施的推广应用，提高工程结构本身的韧性；加强重要设备和能源、水源及生产生活物资来源的分散设置与备份，避免集中设置导致功能丧失和供应中断；对市政交通基础设施网络针对不同等级的灾害情景分级设防，增强网络服务可靠性，适应灾时应急保障需求。

提升韧性治理能力

社区是城市运转的基本单元，社区韧性提升是整个城市韧性提升的基础。结合城市更新、完整社区和15分钟生活圈的建设推进韧性社区建设，依托社区公共空间优化，完善社区应急避难、医疗、消防等应急服务功能；依托社区商业开发完善应急物资保障方案；针对不同灾害情景制定全过程系统完整的社区防灾工作组织方案，涵盖日常管理、应急响应预案和灾后恢复各阶段；依托社区活动开展防灾宣传教育，提升居民危机意识和应急能力。

韧性社区建设要与分布式的新能源、分布式水处理、海绵城市、智慧城市等新技术新理念协同发展，注重分片区、网格化精细管理，推广建设分布式的水、能源、通信、交通等生命线设施和生活物资供应微循环体系，这一举措在国际上已具备成熟范例。美国博尔德市建设包括食品和小规模基础设施系统的“社区韧性岛”，在突发事件发生时确保社区居民享有持续性的服务和保障；日本京都和东京建设微农场和微连廊，以完善社区基础设施。

城市韧性是一个综合安全防范体系，既体现在城市设施和物质空间具有超强抵抗力的“硬实力”，更体现在社会民众能够自救互救、管理治理韧性、社会组织健全有效等方面的“软实力”，后者应被给予更多重视。随着我国建成空间环境与城乡物质空间布局的不断优化和提升，强调坚固性与高效性的工程韧性将得以延伸和拓展。未来，以工程韧性为主导的空间实践将逐渐转变为工程与非工程韧性并重的城市管理与运维实践，这对城市硬件建设与管理服务运行制度软环境建设的紧密结合提出了更高的要求。

•邹亮

中规院（北京）规划设计有限公司城市安全研究中心主任，教授级高级工程师，国家注册城乡规划师。中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会委员，中国灾害防御协会规划与标准专业委员会委员、专业智库专家，中国建筑学会地下空间学术委员会理事，中国岩石力学与工程学会地下空间分会理事，北京工业大学硕士生兼职指导教师。主持参与了国内多个城市和新区的城市防灾规划和韧性城市规划，以及多项国家科技支撑计划和国家自然科学基金课题研究；起草了国家标准《城市综合防灾规划标准》（GB/T51327-2018）。曾获住房和城乡建设部华夏建设科学技术奖一等奖、全国优秀城乡规划设计奖等奖项；出版专著《城市综合防灾规划》《地下空间资源评估与需求预测方法指南》，在各类学术期刊、会议和专著上发表城市安全和地下空间开发利用等领域文章20余篇。