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规划引领 统筹协调 政策支撑——关于省级城市更新重点工作的思考
2024-02-28 21:24:51    作者:董志海

城市更新行动是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,研判我国城市发展新形势作出的重大决策部署。为了落实党中央的战略部署,全国各城市纷纷开启城市更新实践并取得了众多成就,包括老旧小区改造、完整社区建设、基础设施改造、存量资产盘活以及历史文化街区活化利用等。不仅解决了人民群众的急难愁盼问题,大大提升了城市韧性安全水平,还通过新质生产力和新兴城市功能的注入,有力拉动了内需,激发了城市活力。然而,以城市为主体的城市更新工作,受制于行政层级以及资源统筹能力。当前各地的城市更新实践工作依然面临着较多的挑战,而省级城市更新工作是解决这些挑战的关键一环。

省级城市更新工作的必要性

加强战略引领,指明工作重点方向。由于各省城市更新工作当前以实施意见或省级部门专项规划为主,对地级市城市更新的衔接和指导不足。地级城市目前只能基于城市体检“就问题说问题”,对于如何通过城市更新提升城市在区域内的竞争力缺少战略方向的指引,同时,缺少省市、部门协同衔接机制设计,而这些只有通过省级工作才能为地市提供解决问题的思路和方法。

加强资金支持,助力地市更新实施。由于当前的城市更新还缺少清晰的投资回报模式,市场化运作模式不成熟,大多以政府资金或地方城投公司为主,社会资本参与度低,投融资机制创新不足,城市更新项目的推进动力不足,项目落地难度较大,而且实施成效难以得到有效的保证。

破解政策堵点,降低城市更新成本。由于国家层面尚未出台关于指导、规范具体操作的实施细则、配套文件,政策具体操作不明确、实施边界不清晰,当前各类政策对城市更新的制约较多,推高了城市更新的成本。比如,在规划管理方面,目前的用地功能兼容性指引和容积率转移政策,难以应对城市更新的复杂需要,也难以激发市场主体积极性;在土地供应方面,现行招拍挂、土地一二级市场分离等政策,对既有建成区的更新改造适用性不强,且使得实施主体面临较大的风险;在审批政策方面,目前缺乏对存量更新项目审批的操作指引,审批流程繁琐且不清晰。

省级城市更新工作的侧重点

城市更新作为存量时代重要的城市发展和治理方式,注定了其建设模式、投资模式以及管理模式都不同于增量建设开发,这也就意味着当前我国匹配城市增量开发建设的各类政策、法规以及治理方式并不完全适用于城市更新行动。省级政府作为衔接中央和地方的行政机构,既能够依托自身的行政权限,为地方提供适度的政策权限支持,又可以将基层所面临的难题反馈中央政府,从而及时破解城市更新的政策堵点。因此,省级政府虽然不直接推动城市更新项目落地实施,但是在整个城市更新行动体系中必须扮演不可或缺的作用。面向当前存在的问题,省级政府推动城市更新工作应侧重于以下三个方面。

一是规划引领,指明更新行动的攻坚重点,支撑省级发展战略实施。

以省级城市更新专项规划为龙头,自上而下构建省级-市县(区)级-单元(项目)更新规划传导体系,引领城市更新行动。其中省级城市更新专项规划的工作重点是发挥统筹协调作用,围绕国家战略要求、全省战略目标,以省级城市体检为基础,明确并部署全省城市更新工作的主要任务和重点行动;结合全省区域协调发展的目标,明确省内各地市的城市更新重点方向和重点任务,以指导地方推进更新;探索建立健全完善的工作推进机制和政策制度。

二是统筹协调,消除更新项目的实施痛点,保障地方城市更新推进。

面向城市更新实施实效,完善更新推进机制规划,包括一套省市和部门协调机制和一个从体检评估到规划建设到监督实施的全过程管理闭环。

其中省市和部门协调机制应按照全省一盘棋的组织原则,发挥省级政府沟通中央政府和地市政府的纽带作用,向上争取对全省城市更新行动的政策支持;向下协调好各地市和省级各部门的相关工作。为便于工作,应成立省级城市更新领导小组,以加强对地级市更新工作领导小组的指导,定期调度各地级市城市更新工作;而地市也应及时反馈相关问题、政策需求以及工作进展,省级城市更新领导小组应积极协调省直部门给予地市城市更新工作政策支持,推进政策创新,与地市共同协调解决重大事项。除了对地市指导外,省级城市更新领导小组还应及时建立省级部门联席会议制度,组织省级部门定期协商、联合调研、多部门项目会商联动,全面高效推进全省城市更新工作。

同时,构建“体检评估-规划实施-监督管理”的全生命周期管理闭环。按照“无体检不更新”的工作原则,以省级第三方体检为指导,建立地市“一年一体检,五年一评估”的体检工作机制;参照技术指引,制订更新实施专项规划并开展留改拆建活动;通过实施监督管理,反馈到体检评估,分析政策更迭和实施效益,优化政策机制,形成全过程闭环。

三是政策支撑,找准更新政策的共性堵点,助力国家存量改革探索。

着重在土地、审批以及资金政策方面发力,降低城市更新工作成本,助力国家存量改革探索。

土地政策方面。可依据自然资源部《支持城市更新的规划与土地政策指引(2023版)》,依法依规优化细化相关土地政策。例如制定历史遗留问题处置政策,明确历史用地的核查认定、不同类型、处置方式、工作流程和手续办理(补办)等细则;适当拓宽城市更新的土地取得政策,探索多元化的更新土地使用方式,探索允许多地块组合供应、带方案出让、带保护建筑出让等。

审批政策方面。应聚焦市场主体关切,围绕工程建设项目审批全流程,逐个事项精准厘清各阶段审批事项和其他类型事项的办理流程、时限要求,面向城市更新建设特点,制定工改工、工改商、历史建筑保护与利用等分类审批细则,全面清理压减审批事项中各环节“隐形时间”,不断提高市场主体获得感。

资金政策方面。可探索建立以省级专项更新基金为基础的多元化更新资金筹措模式。各省可探索围绕以更新平台公司为主体,联合行业标杆企业和大型金融机构,按照“政府指导、国企发起、市场运作”的原则,探索共同发起城市更新基金,撬动市场化融资。积极争取中央资金支持,根据实际需求,争取财政部、国家发改委统筹面向城市更新的中央预算内专项资金,联动国开行,形成面向重点领域和重点项目的资金支持路径。

城市更新行动作为存量时代城市发展和治理的重要举措,应集聚行政、市场以及群众的力量,各级行政部门应发挥自身优势,在其中明确本级政府和本部门的重点工作方向和工作内容,持续探索改革,真正走出适合中国国情的城市更新模式,为实现中国式现代化谱写好城市乐章。

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董志海

硕士,高级城乡规划师,中规院(北京)规划设计有限公司规划三所主任工程师。从事城乡规划工作20余年,负责编制了辽宁省城市更新规划(2022~2035)、兰州市国土空间总体规划(2021~2035年)、西宁市2030空间发展战略、西宁城市双修总体规划、湖北省襄阳市城市空间发展战略、山西省晋中市城市总体规划、包头市“多规合一”体系规划、包头“城市双修”综合规划、甘肃省玉门市多规合一(国家发改委、环保部联合试点)等十余项综合性规划,多次获得国家及省级规划奖项。


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