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厘清物业管理责任边界

时间: 2018-01-23     来源: 中国建设报

赵中华

经过36年高速发展,中国物业管理行业拥有了世界上最大的管理规模、最快的增长速度、最广的客户群体、最多的物业服务企业和最庞大的从业人员队伍,物业管理逐渐覆盖了不动产管理的所有领域。物业服务业已经发展成为现代服务业的重要组成部分。在快速发展过程中,物业管理行业面临诸多问题,其中,水、电、气、热等专业经营单位与相关部门、建设单位、业主等主体之间矛盾突显。追根溯源,物业管理行业与相关主体的责任边界模糊不清,是诸多矛盾纠纷产生的主要原因之一,也是物业管理行业发展的一大瓶颈。

2014年10月23日,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出,未来要加强市场法律制度建设,编纂民法典,促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。在推进全面依法治国的大背景下,2017年以来,全国人大常委会启动了《物权法》、《合同法》和《侵权责任法》的修订工作,对物业管理服务等相关内容作了更加明确具体的规定。

2017年6月,国家发改委等31个部委联合印发了《关于对房地产领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》,物业服务企业及其法定代表人、主要负责人和对失信行为负有直接责任的从业人员被列入联合惩戒对象。未来的市场监管思路将由以房地产领域行政主管部门为主要监管主体的行业管理,向围绕物业管理区域内物业管理服务行为展开监管的多部门联合监管转变。

因此,研究物业管理的责任边界非常必要,也非常紧迫。长期以来,由于物业管理更加贴近广大人民群众的生活,物业服务企业在管理服务的各类业态尤其是住宅业态中,除承担着接受业主(包括建设单位)委托,基于《物业服务合同》约定的义务和责任外,还承担着基于政府职能转变引发的原本属于政府有关部门负担的公共产品的供给和由于建设单位前期开发遗留问题的实际解决任务。

在长期从事物业管理法规政策研究中,笔者发现,研究物业管理的责任边界需要明确两个问题:一是研究工作应当立足哪些层面;二是研究工作可以从哪些视角入手。

物业管理责任边界研究的三个层面

基于我国物业管理发展的特殊性,笔者认为,物业管理责任边界研究应当立足以下3个层面:

项目管理层面。虽然物业管理几乎涉及不动产管理的所有领域,物业管理的业态各有其特殊性,但是每一个单独的物业项目却是企业经营的最小单元和发展基础。确切地说,每一个物业项目的责任边界是否清楚,决定着每一家物业服务企业的企业经营边界是否清晰。在项目管理层面,厘清物业管理的责任边界可以从以下3个方面展开:

一是人防车库、停车场、锅炉房和热力站(限北方地区)、会所等产权归属研究。

二是秩序维护、建筑物及附属设施设备管理、客户服务、保洁绿化等项目日常管理服务内容研究。

三是从物业管理全过程角度入手,研究项目管理权获取、早期介入、前期物业管理、物业管理和项目退出等不同阶段的责任边界。

企业经营层面。据中国物业管理协会发布的《2015年物业管理行业发展报告》的统计数据,截至2015年,全国有物业服务企业约10.5万家。物业服务企业经营的责任边界是否清晰成为决定行业责任边界是否清晰的关键。在企业经营层面,厘清物业管理的责任边界可以从以下两个方面展开:

一是从主体责任划分角度,梳理物业服务企业与政府有关部门、建设单位、业主及业主组织、专业经营单位、特种设备维保单位、专业分包单位等相关主体的权利义务和责任。

二是从物业业态入手,梳理住宅、办公、商业、产业园区、学校、“四供一业”转移项目、公建、综合体等不同物业业态的责任边界的相同点和不同点。

行业发展层面。我国内地物业管理行业的一个重要特点是地域性特征明显,地区之间物业管理的发展阶段各有不同。基于此,各地政府的重视程度不同,主管部门市场监管的手段和措施也存在较大差异。在行业发展层面,厘清物业管理的责任边界可以从以下两个方面展开:

一是从各地区行业政策研究角度,从地方性法规、地方政府规章和规范性文件三个层面梳理各地区物业管理相关政策法规的差异性,聚焦政府各相关部门的职责划分和各相关主体的权利义务边界。

二是从政府对物业服务市场监管的角度,研究探索行政审批制度改革前后,政府的监管手段和范围与市场手段的关系,梳理行业发展责任边界的异同。

物业管理责任边界研究的两个视角

研究物业管理责任边界,确定研究视角尤为重要。笔者在研究中发现,从以下两个视角梳理物业管理的责任边界较为适宜:

法律视角。一方面是要拓展物业管理法律法规的研究范围,通过梳理与物业管理有关的法律、法规、司法解释、部门规章、地方性法规、地方政府规章,从实体和程序两个维度,总结物业管理相关主体的权利义务和责任;另一方面是要重视对相关政策、规范和标准的研究。笔者在研究中发现,与物业管理相关的规范性文件、标准和规范中有大量对物业服务企业和项目管理的义务和责任要求,需要从行业未来发展的角度入手,梳理相关的政策、规范和标准,总结行业相关主体的强制性和指引性权利义务和责任。

合同视角。在以往的研究中,往往比较重视对《前期物业服务合同》和《物业服务合同》的分析探讨。而对《专业经营单位委托合同》、《特种设备维保合同》、《专业分包商委托合同》和涉及物业服务企业员工的劳动合同和劳务派遣合同的相关研究却远远不够,而这些恰恰是与物业管理责任边界研究休戚相关的重要研究视角。

物业管理责任边界研究是一个系统工程,需要全行业和政府市场监管部门、司法机关、业主及业主组织、建设单位等相关主体一起努力。厘清物业管理责任边界对未来物业管理行业的持续健康发展、对社会的和谐稳定和长治久安都具有极为重要的深远意义,物业管理责任边界研究还在路上,未来的研究任重道远,需要各方主体一起参与到这项重要工作中来,共同推动物业服务业的大繁荣、大发展。

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