2019年12月召开的中央经济工作会议，把“确保民生特别是困难群众基本生活得到有效保障和改善”作为2020年要抓好的重点工作之一。其中要求加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造工作。

全国住房和城乡建设工作会议召开后，城镇老旧小区改造工作再次受到关注。会议提出，2020年要总结推广试点经验，进一步完善支持政策，做好城镇老旧小区改造工作。

面对老旧小区量大面广的现实，2019年以来，中央和地方政府着力推进城镇老旧小区改造工作，在多元化融资机制、居民参与和社区治理长效机制等方面进行了诸多有益实践与探索。同时也存在部分居民积极性未被充分调动等问题。在动员社会力量以市场化方式参与改造、动员群众共建和存量资源整合利用等方面，如何通过老旧小区改造让寻常巷陌活起来，还需进一步探索建立相关机制。

改造工程量大面广

城镇老旧小区，指的是建造时间比较长、市政配套设施老化、公共服务缺项等问题比较突出的居住小区。小区楼龄已经超过20年，由于原来设计标准低，且养护不到位，管网破旧、缺乏电梯和物业服务等问题突出。

国务院总理李克强在2019年政府工作报告中指出，城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯，健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施。2019年6月19日，李克强主持召开国务院常务会议时再次指出，要重点改造建设小区水电气路及光纤等配套设施，有条件的可加装电梯，配建停车设施，促进住户户内改造并带动消费；在小区改造基础上，引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务，推动建立小区后续长效管理机制。

城镇老旧小区怎么改？各省市的改造实践提供了样本。

以浙江省杭州市萧山区为例，《杭州市萧山区老旧小区综合改造提升工作实施方案（2020~2022）》（以下简称《方案》）明确，3年内萧山将改造老旧小区约27个，涉及房屋356幢、8500套，改造面积82万平方米。改造范围重点为2000年（含）以前建成、近5年未实施综合改造且今后5年未纳入规划征迁范围的住宅小区。

“以往改造主要是以建筑立面改造、环境提升、停车泊位增设、管网改造提升等为基本内容，这次改造将着重在完善基础设施、优化居住环境、提升服务功能、打造小区特色、强化长效管理五个方面下功夫。”杭州市萧山区住房和城乡建设局相关负责人表示，改造会增加污水零直排、加装电梯、架空线改下、海绵城市、城市家具、口袋公园、建筑节能、充电桩等内容。

此外，改造后的小区会有多个功能扩展。比如居家养老功能扩展，建设小区食堂、老年活动室等场所，与专业养老机构合作设立社区养老、虚拟养老模式等；智慧小区功能扩展，包括智慧安防和消防、报警服务、智能家居、智慧物业等；文化元素扩展，充分挖掘文化和历史元素，对小区门面、围墙和公共空间作艺术设计和微更新，为城市留下有迹可循的记忆和看得见的乡愁。同时，还将完善老旧小区治理体系，通过改造实现物业服务全覆盖。

安徽省合肥市则围绕城镇老旧小区基础设施、绿化美化、生活配套、社区治理等方面进行改造升级，从修缮基础设施、完善配套设施、探索加装电梯、优化绿化环境四个方面出发，加大政策支持力度，坚持因地施策、因区施策，实现老旧小区“里子”“面子”全面提升。

资金筹集成痛点

城镇老旧小区改造项目“民心工程”直面民生痛点，取得了积极成效，受益群众幸福感大幅提升。但是，资金是老旧小区改造的首要条件。资金不足是不少试点地区集中反映的问题。“老旧小区改造最缺的就是钱。”多数老旧小区物业服务企业负责人坦言，没有改造资金来源、不产生新的盈利空间，没有企业愿意投入，而仅靠政府投入，难以完成如此艰巨的改造任务。

国务院参事仇保兴表示，从实践来看，城镇老旧小区综合改造项目可以采取社会资本参与共建的模式，公共维修基金和政府节能减排补贴可以起到“四两拨千斤”的投资效果。

河北省在改造资金方面的做法是部分改造资金由市、县两级财政筹集，主要负责老旧小区安全设施、居住功能完善及环境整治等改造项目。

在广州，老旧小区改造工作目前以市、区两级财政资金为主，社会和居民参与出资较少。当地相关负责人表示，根据城市发展的规律，老旧小区改造将成为一项长期工作，点多面广，单纯依靠财政资金压力较大。同时，随着一些地方财政收入吃紧，后续项目资金难以持续。

在天津某区，老旧小区改造工作已经进行了七八年时间，尽管群众仍有需求，但今后很难再进行大规模改造，主要原因是资金无法充足供应。

政府投资之外，多元的老旧小区改造投资体系并未完全建立。如何进一步吸引市场资金、居民出资、社会组织投入的问题，有待进一步探索。

在实际操作中，首先是居民出资难。老旧小区住户多是老年人和租户，出资意愿很低。企业也难参与其中。有物业服务企业相关负责人表示，参与老旧小区改造工作面临诸如产权、消防、居民意见等诸多不可控因素，获利难度大。“盘活小区资源，实现小区的自我‘造血’，走向正循环就是我们目前最大的愿望。”该负责人表示。

此外，改造后的小区还存在缺乏长期管护费用，老旧小区改造后的管养主体、资金来源难以解决等问题。

资金来源多样化

针对老旧小区改造钱从哪里来的问题，国务院常务会议曾明确，要创新投融资机制。2019年对城镇老旧小区改造安排中央补助资金。鼓励金融机构和地方积极探索，以可持续方式加大金融对老旧小区改造的支持。运用市场化方式吸引社会力量参与。

2019年，国家相关部门出台《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，全面推进城镇老旧小区改造。在多重政策推动下，各地老旧小区改造工作明显“提速”。

“政府不‘大包大揽’，成为本轮老旧小区改造的鲜明特点。”上海交通大学中国城市治理研究院教授陈杰说，无论从改造方案先征求居民意见，还是改造资金采取“居民出一点、社会支持一点、财政补助一点”等渠道筹集，都充分体现“政府引领、业主主体、社区主导、各方支持”的特点。

据了解，涉及千户居民老旧小区改造的乌鲁木齐老城改造项目,日前已完工主体部分。这个项目采取PPP模式，通过“企业出资、政府付费”方式开展。

在宁波，住房“养老资金”制度被确立起来。针对未建立物业专项维修资金的老旧小区，试点开展物业专项维修资金“即交即用即补”改造新模式，即一个小区按照新建项目物业专项维修资金缴存标准的一定比例缴纳后，可以立即使用，并享受市、区两级财政一定的补贴资金。

北京市劲松社区创新投融资机制是很好的探索。该机制运用市场化方式吸引社会机构参与更新与物业管理。同时将劲松一区、二区作为先行试点由社会机构投入改造，通过后续的物业服务工作、服务使用者付费、政府补贴、商业收费等多种渠道，实现一定期限内投资回报的平衡，形成老旧小区改造对社会机构的吸引点。

在业内看来，劲松社区这种机制所运用的方式，吸引了社会力量参与，是创新老旧小区投融资机制的有效实践。

针对加装电梯成本过高的问题，地方层面也加大了财政补贴力度。自2018年12月25日起，上海市多层住宅加装电梯，在政府补贴资金比例40%不变的情况下，将资金补贴最高限额由24万元提高到28万元。业主还可以申请提取住房公积金，用于加装电梯中业主个人所需支付的建设资金。

针对改造中单项收费较为昂贵的加装电梯项目，北京市探索出三种收费模式：一是“代建租用”模式，由业主委托第三方作为实施主体，负责出资增设电梯和后续维护，业主按月或按年缴纳使用费，解决了居民初次安装费用高的问题；二是产权单位或集体出资加装模式；三是业主自筹自建模式，业主自筹资金，委托第三方安装和后续维护，费用由业主约定分摊。在目前已完成的电梯中，以产权单位或集体出资加装模式为主。

在走访加装电梯的老旧小区过程中，不少居民表示，装上电梯后，一些年纪较大的居民上下楼梯方便多了，安全也有保障。而且采用刷卡的形式收费，价钱也不高，省事又划算。

老旧小区改造的资金筹集渠道还可以按照“谁受益、谁出资”原则，结合实际确定改造费用分摊规则。同时要确保融资机制可持续，还要防范风险，防止增加地方债务。

另外，根据实际指导居民通过购买服务等方式建立长效管养机制，巩固小区改造成果。根据小区基础条件、居民消费水平、交费意识等具体情况，引导居民分类实施规范型、基础型、托底型管养模式，逐步提升后续管养水平。探索建立老旧小区住宅维修资金制度以及有偿使用新增设施等方式，拓宽长效管养资金来源。

而市场化力量的加入，可以最大限度盘活社区存量资源，既满足居民多样化需求，又能增加社区收入，缓解改造成本压力。北京市石景山区老山东里北社区就通过引入社会资本，逐步化解老旧小区改造资金来源、长期管护等难题。物业服务企业进驻社区后，积极盘活社区存量设施，在基本项目改造完成后，通过引入商业广告、推行入户维修、家政服务、停车管理等方式增加物业收入，覆盖了部分改造成本。

多方参与 变“独唱”为“合唱”

2019年10月14日，李克强总理到西安考察时强调，老旧小区改造光政府“独唱”不行，还要创新体制机制，充分吸引社会力量参与，组成多声部“合唱”。改造后的小区不光要“好看”，关键要“好住”。

作为老旧小区改造试点城市之一，宁波市积极探索建立了由社区党组织领导，社区居委会、小区业委会、物业服务企业、机关党员共同参与的多方联动工作机制，统筹推进入户调研、宣贯动员、答疑解惑、组织实施等工作。此外，为了让群众有更多的参与感，宁波建立“菜单式”改造模式，定制了31项改造项目“菜单”，让居民按需“点单”，全面建立起“意愿共商、方案共谋、责任共担、家园共建、成果共享”的改造机制。

合肥市则将居民参与机制化，融入老旧小区改造的全周期全过程，充分听取居民意见建议：改造前问需于民，改造的各个环节征求居民意见，充分考虑老旧小区居民诉求；改造中公示于民，积极接受群众监督，推选居民代表，全程参与小区整治项目现场监督管理；改造后问效于民，不断改进工作，组建联合验收小组，现场查看工程项目完成情况及工程质量、资金到位和支付情况，听取居民对整治改造效果的意见。通过这些，把矛盾化解到最小、把方案谋划到最全。

但在实地调研中，不少地区存在居民因政策补贴而产生依赖心理的情况。拒绝缴纳物业费就是主要表现之一，更有居民存有小区老化以后都会由政府来实施维护的观念。

有专家表示，要实现小区的“好看”和“好住”，关键还是要强化居民的主人翁意识，政府的角色只是引导和统筹协调，具体改不改、怎么改、怎么管还是要居民拿意见。具体实践中，可以在小区内成立基层党组织和业委会等居民组织，把居民组织发动起来，让居民党员和积极分子去做其他居民的工作。此外，还要发挥社会资本和企业的力量，实现共同参与。

重庆市老旧小区改造按照共商共建、共管共治、民主决策原则，着眼于解决群众居住的基本问题，主要围绕完善基础配套设施、改善小区环境等方面进行改造，并逐步建立长效管理机制。

在老旧小区改造工作中，重庆市充分发挥基层党组织的引领作用和组织协调功能，积极搭建沟通、协商、议事平台，保证在老旧小区改造全过程中，小区居民都能参与进来，通过组织开展多种形式的民主协商，广泛听取居民诉求并解疑释惑，共同协商老旧小区改造的内容标准、投资成本、资金筹措、长效管理等问题，把“菜单选择”模式落到实处。

探索完善小区长效管理机制

“老旧小区改造不难，后续保持效果最难”，调研中，不少相关负责人坦言，如何破题“在改造中因势利导，同步确定小区管理模式、管理规约及居民议事规则，同步建立小区后续管理机制，”探索完善小区长效管理机制，是老旧小区改造后面临的新课题。

重庆市在实施老旧小区改造前，充分发挥街道办事处、居委会、基层党组织在宣传教育、组织动员和群众工作方面的优势，积极推动设计师、工程师进社区，辅导居民参与改造，促进形成老旧小区改造共识。在改造过程中，建立以基层党组织为引领、居民自治组织为主导的共管共建制度，引导居民以不同形式参与改造。在改造完成后，建立社区居委会、业主委员会、物业服务企业等多主体参与的小区管理联席会议制度，共同谋划维护老旧小区改造成果的管理方式，实现长效管理。

老旧小区改造的长效机制的关键在于，改造者要把小区当成一个生命来看，和居民充分地交流，以人为本地进行“友好”改造，从而达到人居和谐。据劲松北社区党委书记介绍，“老旧小区改造带来的不应该只是硬件的提升，更应该包括人文环境的改善。”

基于此，劲松试点探索出了一条“区级统筹，街乡主导，社区协调，居民议事，企业运作”的“五方联动”机制，由区级部门领导，区委办局、街道办事处、居委会、社会单位和企业代表五方联动，共同推进综合整治。

2019年以来，郑州、宜昌等城市陆续出台了老旧小区改造综合实施方案或意见，对改造目标、范围、资金来源、施工招投标、管理维护等方面进行了明确。北京市朝阳区发布了老旧小区物业标准，为老旧小区物业管理的发展提供了指导性意见。

针对老旧小区不同现状，合肥市进行分类管理，推进物业服务工作全覆盖。对于经整治后达到市场化管理基本条件的小区，将其管理权移交给业主，引导其规范选聘市场化物业服务企业管理。对于规模较小的老旧小区，由基层部门牵头组织，集中几个小区联合打包选聘物业服务企业。

可持续也意味着要有足够的收入支撑改造和运营。李克强总理在国务院常务会议上指出，要创新投融资机制，鼓励金融机构和地方积极探索，以可持续方式加大金融对老旧小区改造的支持。

北京市东城区春秀路小区物业服务企业相关负责人表示，在一些小区，物业服务企业是“管家”，在该小区，则希望物业服务企业的最终目标是实现小区“管得好，兜得住，可持续”。“居民缴费方面，能满足需求即可。能把居民服务好，让居民满意、让政府满意，企业的工作也就算完成得不错。”他说。

该负责人还表示，其实可持续是有局限的，不是全部都可以实现。比如绿化、停车是可持续的，但是物业服务是否可持续是不确定的。

那么，如何才能让物业服务实现可持续？在他看来，很多矛盾的解决需要各方进行磨合。一是培养居民的缴费意识。二是在政府的支持下，能够让小区有一个良好的造血功能。如果能在服务与盈利之间寻找一个平衡支点，就能给后来的物业服务企业把路铺好，让他们能有一个模板作为参照。而模板的形成，要在政府支持、居民同意的前提下，把小区所有的资源利用起来，将其盘活，让小区实现自我造血，哪怕居民不缴纳任何费用，小区也能正常运转，这样才能实现可持续。

中国民生银行研究院研究员郭晓蓓认为，应通过加强对国家开放银行、中国农业发展银行的融资对接，为小区整改提供成本较低、期限较长的稳定资金来源；鼓励和引导商业银行设立专门的服务机构，制定多层次的信贷服务机制，为老旧小区改造提供更具实用性的信贷服务；建立“银企帮扶基金”，支持重点企业资金周转，最大限度降低企业融资成本等措施破解困局。