编者按：“郡县治，则天下安。”县，历代就是天下安稳的根基。伴随“人的城镇化”上升为国家战略，县域的桥头堡地位日益彰显。作为我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带，县城公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项。为此，今年以来国家发改委陆续发布了一系列文件，为县城城镇化补短板强弱项工作做了顶层设计，我们特地邀请清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚、国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟、国家发改委城市和小城镇改革发展中心高级城市规划师周静、中国城市发展研究院特邀研究员赵昭、中国房地产业协会小城镇开发与乡村振兴委员会秘书长田野等专家予以分析解读，以供广大城乡建设者和管理者参考。

今年5月底，国家发改委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（以下简称《通知》），提出了公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提挡升级、产业培育设施提质增效四大领域17项建设任务。据此《通知》，相关部门近期又陆续印发了关于推进县城产业平台、县城智慧化改造，以及流通设施、公共停车场和公路客运站补短板强弱项、信贷支持县城城镇化补短板强弱项等一系列落地配套文件，明确了各项具体任务的实施路径。

《通知》的发布对于县域新型城镇化建设有何重要意义？在落实这17项建设任务时应该注意哪些问题？中国城市发展研究院特邀研究员赵昭对此表示，规划层面其实很早就开始了县域城镇化补短板问题的考虑，无论从建筑行业还是城市发展角度出发，我国公共服务设施建设都存在大量短板问题，卫生防疫系统的短板就在这次新冠肺炎疫情中充分暴露。如今制定计划补齐地方基础设施、社会公共服务等一系列短板非常正确和及时，能够有效解决民生问题、发展社会福利。“在具体落实中应注重效益因地制宜，根据地方急需和地方能力选择性补短板；同时，还应注重规划先行，好的规划可以提高后期的建设效率。”

因地制宜补短板、惠民生

我国幅员辽阔，各县城发展水平不一。目前县城建设虽是日新月异，但县城在公共卫生、人居环境、公共服务等方面仍普遍存在不少短板弱项。针对这些现实问题，《通知》指出，要大力提升县城公共设施和服务能力，促进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提挡升级、产业培育设施提质增效，适应农民日益增加的到县城就业安家需求。住房和城乡建设部科学技术委员会城市设计专业委员会委员、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚对此表示，县城的发展在城市化进程中十分重要，起着守底线和保民生的作用，此次的县城城镇化补短板强弱项确实是一项该做且必须要做的工作。

“事实上，疫情之后，在就业有保障的前提下，居住在空间更开阔、环境更优美的地方成了很多人共同的想法。”中国房地产业协会小城镇开发与乡村振兴委员会秘书长田野表示，县城的补短板可更好地提高县城和小城镇的人口承载力，为人们提供另一个可选择的生活方向，吸引人们返乡就业。县城作为城市和乡村的重要纽带，对于社会资本下乡而言具有桥头堡作用，县城补短板还能为乡村振兴战略提供支撑，从县城层面的发展带动整个乡村的振兴和发展。

在具体如何开展县城城镇化补短板强弱项上，《通知》明确各地区要统筹配置城镇化补短板强弱项工作的公共资源，重点投向县城（县政府驻地镇或街道及其实际建设连接到的居委会所辖区域）新型城镇化建设，并在布局建设各类公共设施时，注重做好与邻近地级市城区同类设施的衔接配套。另外，各地区要瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，聚力优化医疗卫生设施、完善垃圾无害化资源化处理设施、推进市政交通设施、完善产业平台配套设施等17项建设任务。

对于这些建设任务的落实，多位专家表示，支撑性基础设施和公共卫生设施的建设必须优先考虑，同时要将公共服务设施建设在最需要的地方。“《通知》列出的17项建设任务是对全国的一个普遍性要求，是可选项而非必选项，不同地区一定要因地施策、因时施策，根据自身真正的弱项进行补短板，无需均匀对待。”尹稚表示。

此外，赵昭还表示，县城城镇化补短板一定要规划先行，好的规划还可以提高后期的建设效率。另外，对于停车场、商业网点等设施的建设还应做好合理布局，在建设相关医疗卫生设施、教育设施时也应加大相关人才的培养，对于建设的效果最后也应有严格的效益评估。“这些工作在县城补短板中都应得到重视。”

如何吸引社会资本参与很重要

对于县城城镇化补短板工作的开展，不少专家表示，因地制宜的落实固然重要，但否能撬动更多社会资本的参与也同等重要。对于县城城镇化补短板强弱项项目的资金来源问题，《通知》明确提出要加大财政资金支持、吸引社会资本投入。据国家发改委新闻发言人孟玮介绍，围绕推进县城城镇化补短板强弱项等工作，截至7月底，通过中央预算内投资、企业债券、开发性政策性金融等渠道，已投入资金超过1200亿元。与此同时，地方政府专项债券也加大了投入力度。

另外，为支持县城城镇化补短板强弱项项目落地，国家发展改革委还联合国家开发银行、中国农业发展银行等6大行发布了《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》，明确将聚焦县城及县级市城区，特别是120个县城新型城镇化建设示范地区，兼顾镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇、2015年以来“县改区”“市改区”形成的地级及以上城市市辖区，重点对县城产业平台公共配套设施、县城新型基础设施、县城其他基础设施这三个领域建设项目提供信贷支持。

“政府的投资力度还需与地方政府偿还能力相匹配，切不可一轮建设高潮过后，又要放大县一级政府债务，显然这不是这项工作的应有之意。”尹稚表示，这一轮国家资本投下之后还是要先观察效果，看县城城镇化建设示范地区是否能形成引导资金的能力。一般国家资本的投入能撬动6到8倍甚至10倍左右的社会资本，如果没有达到这个效果，后续的政府投入就要谨防变成财政补贴和转移支付行为。

在此背景下，如何正确有效地引导社会资本参与？专家认为，首先要对项目进行分类，17项建设任务中有些是企业能够参与的，有些则很难参与。“比如公共卫生设施的建设，肯定要以政府投入为主，但是冷链物流和农贸平台等的建设，则可以引导社会力量参与进来。政府只需助力或提供一些政策性红利，让社会资本能够找到生存空间，就有可能引入社会资本进入县城进行投资。事实上，目前已有部分企业开始深入县城，甚至镇级层面进行项目开发。”田野表示。

尹稚也对此表示，纯公共产品应该由政府投入建设，但政府与市场之间还有一个中间地带——半公共产品。在县一级，如果政府能够介入并采取一些政策措施和手段，就应该更多的在半公共产品上做文章，吸引更多的社会资本参与进来。“在纯公共产品的投入和纯商品的开发上，县城比不过大中城市，县城只有在半公半市场化的半公共产品上，还存在一些比较优势。”